對農村土地“三權分置”的分析

滕 靖

(重慶理工大學 重慶 400000)

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對農村土地“三權分置”的分析

滕 靖

(重慶理工大學 重慶 400000)

一、背景

隨著我國工業化、城鎮化快速發展，大量勞動力離開農村，承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多。與其讓土地閑置，不如流轉給其他愿意耕種的經營主體，在當下的農村已成為一股潮流。截至2016年6月，中國2.3億農戶中流轉土地農戶超過了7000萬，比例超過30%,東部沿海發達省份這一比例更高，超過50%。而10月底，國內知名土地流轉綜合服務平臺土流網累計土地流轉面積躍升至10015畝，再次印證了農村土地流轉的規模。

順應時代發展的要求，2016年10月30日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》(以下簡稱《意見》)。這樣就形成了所有權、承包權、經營權“三權分置”并行的格局。這是繼80年代土地家庭聯產承包責任制實施以來，對農村土地制度的又一次重大改革，有著繼往開來的劃時代意義，但也存在著許多潛在風險，三權理論需要不斷豐富完善，三權政策的巨大前后期工程需要逐步落實。本文簡單分析了“三權分置”對當代中國的實際意義，并探討其存在的潛在風險及解決方向，最后論述了這一政策對現今經濟發展改革的必要性和重要性。

二、實際意義

(一)“三權分置”最大的突破就是放活土地經營權。

“三權分置”在保護農民相應權益的同時盤活土地資源要素市場，有利于土地流轉和規模經營主體的培育。經營權的規模流轉必然會刺激規模經營的發展。“三權分置”下經營權流轉以及在更大范圍內優化配置，自給自足生產的農戶和兼業農戶必將大量減少，而以提供商品農產品、實現效益最大化為目標的家庭農場、合作社、農業產業化經營組織和農業企業為代表的“新農民”將不斷成長發育，隨之將大幅度提高農業質量效益和競爭力，這是構建現代農業經營體系的基礎和方向。

“三權分置”之后，承包權和經營權同等對待，一般農戶和新型經營主體的權益同樣得到保護，這樣有助于新型經營主體加大投入，規模經營，發展現代農業。

(二)經營權抵押融資擴大

農戶的金融需求不能得到滿足的原因，一方面是缺乏抵押物造成的，另一方面是制度化的成本過高。受農村信用體系不完善的影響，制度性因素一時難以取得根本性突破，土地承包經營權實現抵押就成為了解決小農戶貸款難的有效路徑。

土地經營權抵押同樣面臨不少問題：農民承包土地的經營權流轉給適度規模經營的主體以后，新的經營主體也只能用土地的經營權和收益權做擔保抵押，擔保的額度、抵押的價值十分有限，權屬也不穩定，并且土地發包方與承包方之間一旦出現風險容易產生爭議。同時，涉農金融機構對具有土地經營權的新型經營主體的放貸是以一定期限的收益權為基礎進行評估，因此面臨很大的風險，而且評估難度大，土地經營者獲得的貸款額度有限，影響大規模經營主體的投資積極性和生產投入。

“三權分置”為解決新型經營主體融資需求帶來了政策支持。《意見》要求，支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。《意見》還要求，完善新型經營主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策。“三權分置”以后，更為重要的影響就是解決農業經營主體貸款難、貸款貴的問題。當新型經營主體不能償還貸款時，銀行可以通過市場再流轉，或者經營權產權交易的方式保護自身利益。推行土地經營權抵押需要一整套完善的機制，諸如土地確權頒證、土地規范流轉管理、經營權價值評估、抵押物處置機制等，盡管在實踐中，這些機制還不完善，但是涉農金融機構為適應市場需求，積極努力探索。

(三)進一步吸引民間資本進入

自中央鼓勵開展適度規模經營，大量社會資本進入到農村，發展現代農業。“三權分置”將加快這一趨勢，吸引民間資本以各種方式參與進來。這一政策徹底化解了土地流轉經營者和資本投資者的后顧之憂。經營權從承包權中分離，土地得以集中起來才具備經營價值，觀望中的各路資本得到了政策松綁，才敢于下鄉投資。土地流轉信托就是社會資本參與其中的一種方式。土地流轉信托是由信托中介服務機構接受農民的委托，按照土地使用權市場化的要求，通過規范的程序將在一定期限內的土地經營權依法自愿、有償轉讓給其他公民或法人進行農業經營。

(四)促進城鎮化與農業現代化

當中國發展的“人口紅利”漸消之際，“土地紅利”開始得到釋放。正在進行的中國城鎮化改革是對中國農業和工業、鄉村與城市、農民與市民統籌性的再安排——農業將由一家一戶的分散耕種轉向規模化的集約經營，從土地中釋放出的大量的農村勞動力將被引導進入城市、城鎮，變身為市民。這將意味著，城市中工業資本、金融資本將涌向鄉村，開啟萬億級農業投資熱潮；同時數億農民將進入城市、城鎮，沖破工農業、城鄉間多年來形成的壁壘，托起工業與城市的發展。在這一宏大的變革中，土地的“三權”分置則是一切的基石。

三、存在的隱患

(一)潛在矛盾逐漸激發

農民工進城后，沒有放棄承包權，只是將經營權流轉出去。在農業生產的收入中，一部分要給承包者，一部分要給經營者。隨著經濟的發展，農藥、化肥等農業生產成本上升，長期下去矛盾可能就會出現。

因為土地所有權仍屬于集體所有，土地經營者只是擁有使用權容易出現經濟學中的公用物品濫用現象即對土地的“掠奪式”經營。當土地承包權與經營權分離后，各路私人、產業或是金融資本都有著強烈的逐利性，經營者每年要交納高額的承包費用，為了避免虧損，賺取利潤，往往就會棄種糧食，而選擇種植高附加值的經濟作物，這必然會使大量耕地面臨“非糧化”的隱憂，危機國家糧食安全。同時，經營者加大化肥、農藥的用量，進行“掠奪式”經營，進而造成土壤污染。在土地三權分置后，國家應該出臺相關政策，引導種田大戶科學合理利用土地。在土地承包出去之前，政府應對當地土壤進行檢測，形成數據庫。承包者在流轉期限結束時根據土地各項指標，國家可以進行適當的獎懲。

(三)配套措施不改善

農民移民城市在住房貴租房貴，消費高的高壓環境下可能不適應生存，其子女也將面臨教育差異化與質量問題。大部分新入城的農民也因其不具有企業要求的技能知識造成很大的就業障礙。因農民在農村有一塊地保障和制約，可能使招聘者在工期不穩定等因素下對其有歧視。農民可依靠土地經營權租金保障基本生活，但因“三權分置”造就的農民移民城市計劃的相應各種配套措施若不完善，可能會導致兩種結局：一個農民在城市生存不下去自己回鄉下，改革效果不明顯；另一個，農民想回鄉下，可是經營權不到時間，要不回來地，成為城市里勉強生存卻又對生活不滿的閑置人口，社會階層矛盾激化。

只有先立足于解決公平問題，收入差距問題，別的措施才能錦上添花。這才是根本問題。土地流轉之后農民群體的社會定位問題涉及到政策的長遠發展。農村問題首先是農民問題，如果農民沒有獲得配套的妥善安排，與其他社會階層差距拉大，將誘發社會不穩定因素。一定要關注配套政策和安排，中國的農村問題、農民問題是長期問題，需要大智慧、大決心才能解決。

(四)削弱農村勞動力蓄水池作用

我國作為社會主義國家，土地歸國家或集體所有，故不能學資本主義國家直接操作，但聯產承包的模式越來越不適應如今的發展，所以搞出三權分置，其實就是想把水攪渾，行土地流轉、兼并之實，這樣更能適應于我國當今的工農業發展。

最后表達一下擔憂，我國城鄉二元制結構有效的將農村變為勞動力蓄水池。三權分置促進土地流轉，這意味著趕農民進城，這會減弱蓄水池的作用。農民都進城后，如果遇到經濟危機，城市失業人口會大幅增長，有可能造成嚴重的社會問題。

滕靖(1995.01-)，女，漢族，四川人，研究生在讀，重慶理工大學，資產評估。