淺論塌方式腐敗語境下上下級行政倫理關系

孟里中 陳 包 劉學斌 張 朋

(云南民族大學 云南 昆明 650031)

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淺論塌方式腐敗語境下上下級行政倫理關系

孟里中 陳 包 劉學斌 張 朋

(云南民族大學 云南 昆明 650031)

隨著國家反腐敗力度的不斷加大，一大批“老虎”和“蒼蠅”紛紛落馬。腐敗，特別是塌方式的腐敗，成為威脅政治經濟穩定、有序并且健康發展的首要因素。導致這一問題的原因很多，行政倫理失范是其中一個重要內在因素。其中，上下級行政倫理關系要求下級對上級毫不懷疑的絕對服從是最典型的方面。厘清上下級行政倫理關系失范與塌方式腐敗的關系，探尋上下級行政倫理關系失范的原因，針對性的提出治理上下級行政倫理關系失范的應對之策。

塌方式腐敗；上下級；行政倫理關系

腐敗是私有觀念的產物。自奴隸社會開始形成以來，階級社會掌權者運用手中掌握的權力謀取私利，腐敗就已經產生。反腐是統治階級維護統治必須要采取的必要手段，而在民主社會，反腐與防腐不僅關系到政權的合法性問題，還體現著社會的民主化水平和文明程度，更關系到國家的繁榮昌盛和長治久安。當前，行政組織中反映出上下級之間或被權力裹挾，或被利益誘使，或貪得無厭，或鋌而走險之后無法回頭，最終越腐越深。就山西而言，山西官員前腐后繼，官商勾結問題嚴重，查處一個領導干部往往會“拔出蘿卜帶出泥”，造成行政組織大面積、塌方式的腐敗。塌方式腐敗成為反思我國行政體制、行政機制、行政文化和行政倫理的契機，扎牢制度的籠子，真正的實現“不敢腐、不能腐、不想腐”。

一、塌方式腐敗的重要成因：上下級行政倫理關系失范

政府官員上下級的倫理關系，是以個體為審視視角而提出的一種行政倫理關系。政府官員上下級的關系，首先表現為“等級遞進關系”，這是由政府組織的科層制結構決定的。①根據韋伯官僚制理論，“下級對上級負責”成為官僚制組織形式的一個基本原則，官員上下級之間呈現出一種等級關系，這種等級關系被我國文化與制度大大強化，形成了下級對上級不正常的“等級依附關系”。我國封建社會養成了官員“主奴雙涵”的雙重人格，作為政府官員“對上是奴、對下是主”。顯而易見，在這種傳統文化影響下，下級是絕對不可能質疑上級的行為是否合法，等級地位差距成為腐敗的一把保護傘，為官員腐敗行為提供了便利。

公共權力的擴張和尋租，使官場利益團體抱團取暖，左右政治運行機制，以權錢交易、“劣幣驅逐良幣”等潛規則代替了正常的干部選拔制度。同時，特權、機會和稀缺資源都是依據官員級別進行分配，并與級別緊密聯系，典型的像住房、公車和辦公場所。這也決定了下級要獲取晉升機會和提升待遇必須依賴于上級。上級官員掌控了下級官員的升遷、工資和福利，保證了上級的行政命令能有效貫徹執行，實現了上級對下級的絕對控制。但是，權力過于集中，得不到制約和監督，也是滋生“塌方式腐敗”的根本因素。

絕對的權力，產生絕對的腐敗。在法治觀念淡薄，監督機制不健全和監管不嚴的行政環境下，我國行政組織中的領導者往往擁有絕對權威。從某種程度上說，上下級之間權力差距、地位差距造成了上級對下級的心理和道德上的壓力，提升了下級制約、監督上級的風險。可以說，權力縱向集中侵蝕橫向分工、各負其責，弱化了行政組織的內部上下級之間的互相監督。同一組織內部的被領導者對權威的服從和依附關系，使權力濫用無法受到制約，削減了行政組織自身對腐敗的抵御和自我凈化功能。再者，封建社會遺留下的文化遺產，諸如“圈子文化”、“人情世故”等不斷侵蝕積極、健康的行政文化，使政治生態和行政環境不斷變異，加劇了行政組織內部的腐敗。這些就是塌方式腐敗頻發的重要原因。

目前，我國政府政務公開不徹底，程序不透明，給行政組織內部“上下其手”留下了較大的運作空間。同時，信息封閉給行政監督人為設置了重重障礙。這在某種程度上也加劇了腐敗的蔓延。

二、上下級行政倫理關系失范的原因

官德塌方，官場利益左右政治運行機制，以權錢交易、“劣幣驅逐良幣”的潛規則代替了正常的干部選拔機制。當行政組織中選擇比努力更重要時，“站隊”、“找后臺”、“拍馬屁”等歪風邪氣就會不斷滋長，大小官員相互勾結、尋租公權力、撈取更多的小團體利益成為某些行政組織的實際目標。顯而易見，這就是上下級行政倫理關系失范的直接原因。

(一)制度層面因素

國家政治生活的制度化和規范化程度，是衡量國家治理體系和治理能力現代化的核心指標。②而制度的不健全、權力行使不規范，使領導的個人意志貫徹在權力運作過程的始終，忽略了國家意志、公共意志和行政組織意志的影響，易于發生公共權力濫用。

權威的盲目性、無條件性。一是下級對上級行政命令的絕對服從，是官僚組織的基本意涵和要求。在人治的傳統文化背景下，容易發生行政領導肆意踐踏社會主義法治精神和法治原則。二是在缺少規則意識、制度理性和法律理性的行政環境下，上級權威的合法性被忽略，權威的行使成為行政職位和行政級別的附屬物，并且行政領導個人意志的影響力被無限放大，使行政權威不受任何約束和挑戰。三是在干部選拔方面，下級有求于上級并依附于上級。因此，在上級行使職權過程中，下級對上級的不當行政行為表現出不作為，或者充當幫兇的角色。

權力邊界模糊，高度的自由裁量權，為權力濫用提供了便利。首先，在行政組織中權力濫用、玩弄權術、公私不分、官商勾結、放縱違法和知法犯法，使行政權力的授予與運用都超越了法律的范圍。其次，“只有權力才能制約權力”。權力過度集中于上級手中，各行政主體關系的不平等，使權力難以相互制衡。再次，權力行使的程序不明確、運行不透明，導致權力容易被貪官污吏綁架。最后，權力缺少監督和控制，難以保障權力在法制軌道上行使。

(二)傳統文化因素

我國繼承了以儒家社會文化為基礎的等級秩序，這種等級原則允許上層人員控制下層人員可獲得的所有資源與機會，并且要求下級對上級絕對負責。這一切使看似并不合理的上下級關系大行其道，甚至被人們當作是理所當然的事情。不平等的上下級關系和尊卑之分，導致上下級發生矛盾時，社會與法律一般有利于地位較高的人。

理性的缺乏和對權威的服從，是我國傳統行政文化的主要特征。我國傳統文化理念與倫理道德觀念的交織，深刻的塑造著公共組織的政治生態和行政環境。傳統文化中尊卑、附屬、忠誠、服從之類的等級價值深入骨髓，與政治形式上的馬克思主義互為表里。諸如，“公仆”作為馬克思主義的衍生物與封建傳統文化中的“父母官”角色，既相互交織而又互相沖突，對公務員行政倫理產生強烈的沖突。文化作為一種強大力量，潛移默化中影響著公務員的思維方式和行政行為。同外在的規章制度相比較，文化所產生的慣性遠遠超越了制度體系的約束力，傳統文化與制度脫節制約民主化的進程。最典型的是中國禮治習俗根深蒂固，法治觀念淡薄，上下級之間權利義務不清晰。故而，容易發生行政領導權力凌駕于法律之上。

“站隊”是行政組織中一種普遍現象。朋黨文化為行政組織中形形色色、大大小小的幫派或團體提供了生存空間，“團團伙伙”的背后是封建余毒的幽靈。黨和行政組織中拉幫結派的“圈子文化”，也是一種具有濃厚封建主義色彩的腐朽文化的遺存物。究其實質，是以利益為核心，以權力為紐帶，以謀利為目的，幫派裹挾權力謀取圈子利益；對內抱團取暖，對外相互幫襯，以私情替代公心，以關系取代原則，致使權力變味，法紀失尊。在行政組織中，以主要領導為首、金錢為紐帶形成的官場同盟、官商同盟，破壞了政治生態，挫傷了下級的積極性；打破公平競爭的市場秩序，行賄商人非法獲得暴利，給國家和人民財產帶來損失；不良政風帶壞民風，使社會上遵紀守法的意識淡漠，“辦事找關系”、“事事錢開路”的觀念盛行。

(三)行政環境因素

官員官僚主義思想盛行。在“家長制”、“一言堂”作風的行政組織中，上級缺少積極的態度來傾聽批評，喪失了來自下級有價值的批評，疏遠了那些完全是有理由、有根據地批評某些決策和行為的人。另一方面，雖然我國民主化水平的不斷提高和制度性渠道的變革，大大降低了批評上級官員而受到的風險，但風險依然存在，并隨上下級職務和級別的差距增大。再者，作為下級監督、舉報或揭發上級的貪污瀆職，或多或少會遭到倫理譴責的風險，整個行政組織系統對傳統觀念價值認同也使下級“不敢越雷池一步”。因此，“識時務者為俊杰”成為或選擇與上級積極配合，抑或是保持旁觀的下級心理的真實寫照。

行政倫理道德與一般職業倫理道德的混淆、趨同。公務員對自身倫理道德要求的“天花板”和“底線”，往往表現出與一般職業道德一致。這導致行政人員對自身要求不高，易于放松警惕，難以抵御金錢、權力、名譽、地位和美色等的誘惑，最終誤入“腐途”。另一方面，在公共利益與私利的博弈中，市場經濟追求經濟效益觀念的刺激和道德的低標準，使官員道德滑坡事件頻發。下級把上級作為職業標桿，高道德期許往往演變成上行下效，釀成“上梁不正下梁必歪”的公共悲劇。

三、治理上下級行政倫理關系失范的對策

扭轉當前行政組織中存在的上下級行政倫理關系失范，需要從政治層面、文化層面和行政環境層面入手，依靠制度、法律和公務員行政倫理教育，達到正本清源之功效，讓上下級行政倫理關系回歸到理性的道路上來。

(一)改進政治控制

進行政治體制改革，營造良好生態。首先，法律是治國之重器，依法治國是營造良好政治生態的基本方略。必須加快行政倫理立法的進程，使上下級行政倫理關系規范化、制度化。徹底改變行政領導高度集權，凌駕于組織之上，組織成為個人的工具的傳統權力行使方式，堅持按法律和規章制度行使權力；用法治制衡權力，權力清單限制權力擴張，縮小上下級之間的權力差距，規范越級行使職權和代行職權的行為。其次，簡政放權是釜底抽薪之策。要以簡政放權為重點，繼續取消、下放一批行政審批項目，防止不放、少放、緩放、假放等問題。最后，真正實現民主決策和首長末位表態制度，傾聽組織內部不同的聲音，充分調動和發揚民主作風，鼓勵有建設性的批評和建議，避免主要行政領導的偏聽偏信、專斷獨裁。

為政之要，首在選人，必須完善選拔用人機制。人才的選拔絕不應以某些領導者的個人偏好為標準。組織部門要全面考察干部，精細檢驗干部德行、能力和實績，絕不能避重就輕，也不能一葉障目忽略大局；杜絕干部“帶病提拔”，嚴明黨紀、依法治權、選賢任能，加強理想信念教育；加快選人用人制度改革，真正實現公開選拔、公正透明、公平競爭，讓不想腐、想干事、能干事的干部干成事；重用敢于講實話、干實事、敢擔當的干部，探索能上能下、能進能出機制，探索務實的政績考評機制。

創新問責監督制度，落實用人責任追究制度。解決“決策一言堂，用人一句話”、表面走程序等問題，把選人用人的權力關進制度的籠子，落實對帶病提拔的責任追究，堅持巡視監督，加強對權力行使的過程和程序監督，依法追究主要領導干部的主要責任以及副職和下級的連帶責任。

(二)發揮行政倫理的價值導向作用

鄧小平同志說：“上級對下級不能頤指氣使，尤其不能讓下級辦違反黨章國法的事情；下級也不應當對上級阿諛奉承，無原則地服從。”③通過修正我國行政組織內部倫理價值，提高黨性修養，端正世界觀、人生觀和價值觀，堅定黨性原則；清除依附在權力磁場周圍的“圈子”、“山頭”，治理下級以往對上級領導封建式的愚忠觀念；以黨紀國法為準繩，真正的對黨和人民負責，在法律規章制度的框架內配合上級工作。

重塑官德，建立正常、規范、道德的上下級關系。“為政以德，譬如北辰”。樹立牢固的共產主義理想信念，杜絕買官、賣官、跑官、要官，用優良政風、社會正氣蕩滌歪風邪氣，治療靈魂上的病變、精神上的“軟骨病”和價值觀上的扭曲。重視政績，更加重視德行操守，抵御外界的誘惑，保持心態平衡。“千丈之堤，以螻蟻之穴潰；百尺之室，以突隙之煙焚。”行政人員要以更高的道德要求嚴格要求自己，防微杜漸，積極踐行忠誠、干凈、擔當，培養干部防腐拒腐的意識。

唯法唯規不唯人，即堅持遵循法律規章制度辦事，而不是唯上級意愿是從。積極配合上級工作，服從上級遵循合法程序作出的決策，但不是諂媚的縱容上級肆意妄為；上級領導要端正心態，民主平等的對待下級、公私分明，不能斂權自用，視下級為自己的私黨抑或是奴才；作為下級不能為了職務升遷喪失本心，要堅定理想信念，本分做人、扎實做事，抵制投機取巧、曲意逢迎。

(三)優化行政倫理環境

“風俗既正，中人以下皆自勉以為善；風俗一敗，中人以上皆自棄而為惡。”官德的涵養，不是孤立的，它從屬于一定的從政環境、一定的政治生態。正所謂“上梁不正下梁歪”，優化行政倫理環境需要上級領導率先垂范，發揮模范帶頭作用。

完善行政倫理監督機制。從嚴治黨，強化對“一把手”的監督，完善、落實黨委主體責任制、紀委雙重領導制和組織內部監督等機制；牽好一把手這個“牛鼻子”，做好主要領導人的把控工作，避免主要領導存在問題還“一手遮天”，甚至“邊腐邊升”。《論語》中說：“君子之德風，小人之德草，草上之風，必偃。”《周書》亦有云：“斯則風行草偃，從化無違。”避免官德塌方，重塑良好官德，關鍵在于領導干部。正所謂，源清才能流清。同時，下級官員要敢于對上級直言，說真話、說實話，幫助上級遵守黨紀國法，并且絕不與上級同流合污。

堅決取締“腐敗潛規則”，鏟除潛規則的土壤，從根本上要防止上下級之間拉幫結派和利益相互輸送，杜絕權錢交易、權色交易，斬斷官場人情關系紐帶，嚴厲打擊拉“山頭”、搞“小圈子”等不良官場習氣。堅持反腐高壓不放松，對腐敗零容忍，營造風清氣正的行政環境。

【注釋】

①劉祖云：《論十大行政倫理關系》，《社會科學》2006年第9期。

②徐光超：《遏制塌方式腐敗的對策研究》，《領導科學》2015年6月中。

③1980年，鄧小平在中共中央政治局擴大會議上的講話。

[1]勞倫斯·邁耶，約翰·伯內特等.比較政治學——變化世界中的國家和理論[M].北京：華夏出版社，2001:322-337.

[2]劉祖云.政府官員上下級關系：“位差”調適與化解[J].社會科學，2008(8).

[3]徐光超.遏制塌方式腐敗的對策研究[J].領導科學，2015年6月中.

[4]鄒毅.“塌方式腐敗”的治理之道——基于政治生態學的視角解讀[J].河北青年管理干部學院學報，2016(2).

[5]晉振華.差序格局視域下的幫派與法治中國的構建——從塌方式腐敗說起[J].改革與開放.2015,(19).

[6]狄奧，王迪新.論廉政文化與政治生態優化[J].行政與法，2015(9).

[7]王鵬瑞.關于我國行政倫理建設的思考[J].新西部，2016(9).

孟里中(1990-)，男，漢族，湖北天門人，云南民族大學行政管理研究生，研究方向：社會治理；陳包(1991-)，男，土家族，貴州沿河人，云南民族大學旅游管理研究生，研究方向：旅游經濟管理；劉學斌(1993-)，男，漢族，河北張家口人，云南民族大學社會保障研究生，研究方向：社會保障理論與實務；張朋(1991-)，男，漢族，山東青島人，云南民族大學行政管理研究生，研究方向：當代政府治理。