李少爽

(四川大學公共管理學院 四川 成都 610000)

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我國環境基本公共服務均等化的問題和實現路徑

李少爽

(四川大學公共管理學院 四川 成都 610000)

基本的環境質量、不損害群眾健康的環境質量是一種公共產品，是一條底線，是政府應當提供的基本公共服務，是對公民基本環境權益的保障。但是當前我國基本公共服務均等化研究數量不勝枚舉，環境基本公共服務均等化卻被忽視。本文旨在借鑒比較成熟的基本公共服務均等化研究的基礎上，探索環境基本公共服務均等化的特征、問題和實現路徑。

基本公共服務；環境基本公共服務；均等化；實現路徑

一、基本公共服務均等化的研究現狀

對基本公共服務均等化的內涵、現狀、原因和對策研究是研究基本公共服務均等化的基本框架，同時近年來均等化的指標體系構建和均等化水平測評的定量實證研究數量不斷增多，測評方法不斷豐富。學者們從機會均等、結果均等、消費均等、權利均等和動態過程等各個角度闡述了基本公共服務均等化的概念。總體來說，基本公共服務均等化是指政府確保全體公民都能夠公平地享受到保護個人最基本的生存權和發展權、所必需的公共產品和服務，其規定的是一定階段上公共服務應該覆蓋的最小范圍和邊界。

學者們對基本公共服務均等化的現狀、原因和對策的研究結果具有高度的一致性。普遍認為中國現階段的基本公共服務非均等化現狀主要體現為“城鄉不均”、“區域不均”和“群體不均”。非均等化的主要原因如下：在城鄉體制上，城鄉分割是非均等化的核心問題；在政府間關系上，中央和地方的財權事權沒有理順；在制度上，基本公共服務均等化制度和財政制度不健全，供給決策機制和政治錦標賽的績效評價制度不合理。建設服務型政府、加大財政投入和轉移支付力度、合理劃分財權和事權、建立政府基本公共服務績效評價體系和基本公共服務供給的多元參與機制是學者們對于實現基本公共服務均等化的主流觀點。

學術界對基本公共服務均等化的研究數量豐富，取得了良好的研究成果。但總體看來，大多數研究存在內容與觀點的趨同類似，重復性研究較多，研究進展緩慢，基本公共服務均等化的范圍有待拓展。因此在環境污染形勢愈加嚴峻的背景下，本文將對被忽視的環境基本公共服務進行探索，以拓寬基本公共服務的研究范圍。

二、環境基本公共服務均等化及典型特征

環境基本公共服務是指由政府提供的，在一定發展階段，保障公眾基本環境權益的最小范圍、最低標準的公共服務。環境基本公共服務旨在為公民提供安全、宜居、健康的生產、生活環境所必須的基本保障。環境基本公共服務均等化是指全體公民享有范圍大致相同、水平大致均等的環境基本公共服務[1]。

環境基本公共服務作為基本公共服務的組成部分，具有基本權益性、政府責任性、均等化等普遍特征，同時也有其獨特之處。

(一)恢復為主。環境基本公共服務均等化的最終落腳點是環境質量的提高。其他基本公共服務均等化的過程是一個不斷發展的過程，是一個“從無到有”的過程。而環境基本公共服務供給的目的在于對污染環境的治理，通過提升環境基本公共服務水平，使環境恢復到基本水平。

(二)群體的無差異。對于教育、醫療、社會保障等基本公共服務而言，公民可以運用自身資源通過服務購買的方式來進行補充。而環境具有整體性，對于一個區域而言，政府提供何種水平的環境基本公共服務，區域內的個體就享受相應程度的服務，每個個體所獲得的服務并不會因個人其他因素的影響而有所差別。

(三)雙重“區域性”。基本公共服務的供給以政府為主導，以行政區劃為單位實施。雖然環境基本公共服務也是在行政區劃內進行，但是由于環境的空間特性，使環境基本公共服務呈現另一種“區域性”。鑒于地理特征，可能相鄰行政區域具有相同的環境問題，也可能同一行政區域內有不同的環境問題，即大氣、水、土壤等污染問題所涉及區域與行政區劃并不完全對應。

(四)復雜性。對于其他公共服務而言，隨著經濟水平的發展和財政能力的提升，其均等化水平會相應地升高，呈正相關。但是對于環境基本公共服務而言，由于污染程度、地理位置、環境治理效果滯后性等多種因素的影響，在不同的區域投入相同的財政資金，其所產出的環境公共產品是千差萬別的。換句話說，環境基本公共服務與經濟發展并不總是呈現直線關系，在沒有轉變經濟發展方式之前，在環境庫茲涅茨曲線拐點之前，經濟的發展可能會阻礙環境基本公共服務的水平。

三、環境基本公共服務均等化的問題與對策

(一)環境基本公共服務均等化存在的問題。同基本公共服務的現狀一致，環境基本公共服務也處于非均等化的狀態，已有學者對此問題進行了研究。劉子剛等[1]和盧洪友[2]通過相應的數據對比和問卷調查，認為中國在提供環境基本公共服務方面存在著總體投入不足，區域、城鄉之間差異顯著等問題。盧洪友等[3]評估了2003-2009年中國環境基本公共服務績效，結果表明:中國東部地區環境公共服務績效水平明顯高于中西部地區，經濟發達地區高于經濟落后地區，城鎮化率高的地區高于城鎮化率低的地區。

(二)環境基本公共服務均等化的實現路徑

1.加大對環境基本公共服務的投入力度。解決環境基本公共服務的投入問題，應該強化中央和地方政府在環境保護支出中的責任，把環境保護列入年度預算，研究和制定中央和地方環境保護支出的增長率和新增財政收入用于環境保護支出的領域，建立中央和地方環境保護支出經費穩定增長保障機制。同時減少財政在節能減排的支出，落實企業污染防治、節能減排的責任，注重市場在環境保護中的作用。

2.確定環境基本公共服務的范圍、標準和評估指標體系。范圍、標準和評估指標體系的確定是實現均等化的前提。環境基本公共服務的范圍應該能夠保障居民享有干凈的空氣、潔凈的水和安全舒適的人居環境。從投入、產出、收益三個維度設定環境基本公共服務標準和指標體系，可以更全面客觀地對環境基本公共服務績效進行評估。通過3個維度的標準設計，對環境基本公共服務均等化所需要的投入和所達到的水平進行量化，建立可監測、可評估、可考核的環境基本公共服務績效評估體系，明確各級政府提供環境基本公共服務的責任。

3.分地區有側重。環境基本公共服務具有區域性，不同的地區應該有不同的側重點。針對城鄉差距問題，應該加大對農村環境基本公共服務的支持力度，完善農村環境基礎設施建設，提高農村環境污染治理能力。針對區域差距問題，東部地區應加快推進經濟發展方式的轉變，抑制高排放、高污染行業的增長速度，發展環保產業。對于中西部欠發達地區，應加大對環保資金、基礎設施和環保機構的投入力度，逐漸縮小與東部地區的差距。

4.完善財政轉移支付制度。目前在全國城鄉和區域差距較大的情況下實現基本公共服務均等化的關鍵就在于轉移支付制度。首先完善縱向轉移支付制度。加快形成全國統一的財政轉移支付制度，增加一般性轉移支付的規模，使其成為轉移支付的主要形式。優化轉移支付的結構，將環境因素納入到一般性轉移支付因素的考量中。其次建立各級地方政府間的橫向轉移支付制度，解決區域間的環境污染問題。橫向轉移支付制度實質上也是一種生態補償制度。作為因發展經濟而污染了共同的環境或轉移污染物到其他地區的生態受益者有義務和責任向污染地區進行財政轉移支付，共同承擔污染成本和代價。

[1]劉子剛,劉喆,衛文斐.我國環境保護基本公共服務均等化問題和實現途徑[J].環境保護,2015(20):47-50.

[2]盧洪友.環境基本公共服務的供給與分享——供求矛盾及化解路徑[J].人民論壇·學術前沿,2013(Z1):98-103.

[3]盧洪友,袁光平,陳思霞,等.中國環境基本公共服務績效的數量測度[J].中國人口.資源與環境,2012(10):48-54.