我國環境經濟政策在水污染控制管理上的應用

曾 杰

(貴州大學國土資源部喀斯特環境與地質災害重點實驗室 貴州 貴陽 550000)

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我國環境經濟政策在水污染控制管理上的應用

曾 杰

(貴州大學國土資源部喀斯特環境與地質災害重點實驗室 貴州 貴陽 550000)

環境經濟政策是我國為應對日益嚴峻的環境問題而逐漸形成的一系列政策手段，其在水污染控制管理上起到了重要的作用。但由于我國各環境經濟政策的發展程度及推廣力度大小的不同，目前的環境經濟政策主要側重于排污收費等投入型政策，環境稅法等政策還處于論證與試點階段。本文對我國水污染價格政策、水生態環境補償政策、環境稅費、排污權交易制度、環境金融政策等環境經濟政策在水污染控制管理上的應用進行了總結，并探討了其實踐過程中所存在的問題。

環境經濟政策；水污染；控制管理

一、引言

伴隨著經濟的快速增長，我國重點水系、流域、濱海等水污染現狀日趨嚴峻，污染控制管理工作面臨極大挑戰。《流域水污染防治政策設計》提出我國流域水污染防治政策的基本框架是政策目標—管理體制—優先控制的領域—政策手段，環境經濟政策就是政策手段之一[1]。我國的環境經濟政策在水污染控制管理方面的應用日趨廣泛，主要有：投入型水環境經濟政策、價格型水環境經濟政策、許可型水環境經濟政策等。但在這些環境經濟政策的實踐過程中也產生了諸多的問題。

二、水環境、水污染價格政策的應用

(一)水排污收費政策

20世紀70年代末期，我國制定了排污收費制度，對排放污水者收取一定數額的環境補償費，是運用經濟手段保護環境的有效措施。現行的《排污費征收使用管理條例》，已在全國范圍內確立了“排污收費、超標加倍”的收費制度。排污收費制度一方面鼓勵和刺激企業更多地削減污染物，改善環境質量；另一方面，征收的企業排污費也為環境治理工作提供了資金支持。但就目前來看，執行力度仍較小、面臨難度比較大。相關研究結果表明，城鎮污水排污收費受到居民對水價的承受能力弱、鄉鎮企業沒有安裝水污染檢測與計量設備、用水戶自備水源等因素制約[2]。水排污收費制度在執行的過程中亦存在收費標準低、征收范圍窄、實施效率低、未實現動態化征管等問題。另外，“超標排污費”的征收對象和征收方法不夠明確，隨意性較大；排污收費征收率也有待提高。而排污收費轉為環境保護稅又需要一個立法過程和制度轉軌的適應期。因此我國的水排污收費制度還需改革創新。

(二)水資源價格政策

水資源價格政策(即水價)也是我國環境經濟政策中的重要一環，在我國水價制度對水污染控制與管理影響顯著。2015年，國務院發布的《水污染防治行動計劃》要求加快水價改革，縣級及以上城市也需全面實行居民階梯水價制度，具備條件的建制鎮也要積極推進。截至2015年底，我國在29個省區市的321個城市已建立居民階梯水價制度。從水價政策改革的定位看，居民階梯水價制度的核心是在保證居民基本用水需求的用水價格相對穩定的前提下，發揮價格杠桿的引導、調節作用，促進節約用水[3]。但就目前的水價實踐而言，推進水價改革，明確水資源價格定價機制是完善管理控制水資源與水污染一大方向，而上調城市供水價格是各地水價改革的基本趨勢。這就使得水費征收、管理的標準化、規范化還需制定更科學的水資源定價標準。在地方水價調整過程中，供水企業還需進一步如實的公開其水價，水價的高底要讓社會公眾徹底、如實了解；地方政府需做好水價調整的價格監管，確保水資源定價的合理性，防止供水服務的“過商品化”。才能更好地增強水價改革的社會可接受性。

(三)污水處理收費政策

污水處理收費是進行城鎮水污染處理、控制和管理的資金來源，我國的《城市供水價格管理辦法》將污水處理費計入城市供水價格中。2014年出臺的《污水處理費征收使用管理辦法》，統一了全國對污水處理費征收的混亂局面，以“污染者付費+財政補貼”的模式保障了污水處理費來源；對征收標準予以明確規定；明確了污水處理費嚴禁違規減免；規范了污水處理費管理。而后中共中央、國務院等又進一步明確了污水處理價格標準，并鼓勵探索建立政府向污水處理企業撥付的處理服務費用與污水處理效果掛鉤調整機制。當前，逐步上調、差別收費、引入PPP模式的第三方治理是污水處理收費的主流趨勢，各地在具體實施方法上各有不同。按量計征、分類計費、逐步提標，已成為地方上逐步提高污水處理收費改革的基本思路。存在的問題主要有收費定價標準過低、污水處理成本組成不明確、污水處理企業缺乏競爭意識、污水處理收費計量方式、污水處理監管不嚴。

(四)再生水價格政策

再生水價格政策在水資源稀缺的華北地區城市是水資源與水污染控制管理的重要環境經濟政策，通過對污水(廢水)的處理，達到要求的(規定的)水質標準，使之能夠再次被有償、有益利用。企業采用先進技術、工藝和設備，對生產過程中產生的廢水進行再生利用。目前，北京、上海、西安、杭州、天津、青島、包頭、銀川等城市均已制定再生水管理辦法。如《西安市污水處理和再生水利用條例》規定，造林育苗、城市綠化、沖廁、道路沖灑等行業優先使用再生水；新建城市供水管網的，應當同時建設再生水管網。根據該條例，2015年底西安市再生水年利用量達到1億噸，利用率達到20%。而再生水價格政策的應用的問題主要為再生水價格的制定，即再生水和優質水資源水價之間的平衡；此外，還存在再生水水質的穩定性和可靠性難以持續保證、再生水供水管道等配套設施建設滯后、再生水利用風險管理措施匱乏等問題。

三、水生態環境補償政策的應用

在我國，生態補償政策也進行了大量的實踐。關于水環境的生態補償主要涉及了流域生態補償、濕地生態補償、海洋生態補償等方面。“十一五”期間的“水專項”就對流域生態補償與污染賠償的政策框架與實施機制、標準核定技術、財政政策三個方面展開了研究。目前，全國已有17個省份推行了省域內流域生態補償實踐。各省通過開展生態補償試點，籌集了流域生態治理資金，激勵了上下游地區強化環境治理，流域水質得到很大程度的改善。濕地生態補償方面，各有關地方在宏觀政策背景下也在逐步探索建立濕地生態補償機制，如江蘇省蘇州市將水源地和重要生態濕地列入生態補償重點，對濕地村采取分類、分檔的辦法進行生態補償。海洋生態補償方面，山東省于2010年率先明確了海洋生態補償原則和責任主體，確定了合理的補償標準；而后，連云港市和深圳市被確定為全國海洋生態補償試點市，為全面建立海洋生態補償機制提供了方法、技術和實踐經驗。宏觀上來看，我國的水環境生態補償政策還需進一步構建生態保護補償獎勵機制，積極探索市場化生態補償機制，并精細化有關生態服務價值的計量、監測與評估機制。此外在一些生態補償試點地區中主客體的確定主要是以行政區劃為界定方式，無法做到真正的做到生態服務提供者和生態服務使用者的完全界定，還需要政治、技術和能力上多方面的努力。

四、環境稅費的應用

環境稅即根據污染程度對排污者征稅。水污染稅是指為了實現特定的水環境目標而征收的環境稅。我國的環境稅政策發展起步較晚，直到2015年，國務院才發布了《中華人民共和國環境保護稅法(征求意見稿)》。現行的與環境稅有關的稅種體現在兩個方面：一是對開采和使用自然資源而征收的資源稅、耕地占用稅等；二是間接促進資源節約和環境保護的消費稅、車輛購置稅等稅種。我國當前的《環境保護稅法(征求意見稿)》雖讓環境稅費改革邁出了關鍵性一步，但其仍保留了現行排污費征收標準，存在著征收范圍過窄、未對稅收收入使用做出有關規定等問題；對污染性產品、生態保護以及碳排放等沒有予以關注，需進一步細分具體的稅目，如污染排放稅、碳稅、生態保護稅和污染產品稅等。

五、排污權交易制度的應用

近幾年，我國的排污權交易制度亦得到了一定的發展。2015年出臺的《排污權出讓收入管理暫行辦法》明確了排污權有償取得，排污單位在繳納使用費后獲得排污權，或通過交易獲得排污權，并對排污權出讓收入管理、交易行為、交易范圍、交易市場和交易管理做出規定；將排污權出讓收入作為地方收入科目，并納入一般公共預算，統籌用于污染防治。在地方上，各省市紛紛出臺了相關的文件、條例以規范試點的交易工作。江蘇省自2011年起，將太湖流域的有償使用的排放指標從COD擴大到氨氮和總磷，依據環境資源的稀缺程度、污染治理的社會平均成本以及地區經濟發展水平等因素，氨氮排放指標有償使用收費標準設計為1.1萬元/噸年，總磷為4.2萬元/噸年。一些環境資源交易所也在探索發展模式，各省市成立了省級或者省內市級“環境資源交易所”或“排污交易中心”等排污權交易機構，作為平臺和中介運營本地排污權交易。此外，試點省份還開展了排污權抵押貸款等業務，并與金融部門出臺了相關政策，開始了地方上的排污權質(抵)押盤活排污權資源的探索。但由于國家明確立法的缺失，無法充分保證排污權交易的操作，存在“權力交易”之嫌，相應的法律法規還需完善；同時，排污權交易監測監管等配套能力不足，排污計量工作實施能力不足，配套核定和監管體系還需完善；企業間的交易偏少，二級交易不活躍。

六、環境金融政策的應用

(一)綠色信貸政策

綠色信貸是銀行等金融機構依據政府的環境經濟政策和產業調整政策，給益于綠色環保推行的企業或機構提供低利率的優惠性信貸扶持，實現信貸資金的綠色配置。目前，我國多數省市實施了綠色信貸政策，包括五大行在內的29家銀行就積極踐行綠色信貸作出了承諾。一些地方開始探索實施綠色信貸動態管理機制，如浙江省通過環保部門提供給銀行部門相關環境信息，銀監部門研究建立綠色信貸工作的統計監測、評價考核和問責制度，雙方共同建立聯席會公開披露有關環境監管和信貸管理信息的機制推進綠色信貸。盡管綠色信貸政策在近幾年的實踐中取得了不少進展，但仍然存在環保部門與銀行金融部門的信息溝通不暢、信息時效性低、綠色信貸實施標準規范缺乏、銀行業的綠色信貸實施績效關注度不足等方面的問題[4]。

(二)PPP模式的應用

PPP(Public and Private Partnership)即公私合作伙伴關系，是通過私人部門和公共部門聯合起來建立長期合同關系以生產和交付公共服務的一種方法。在水污染控制管理中，通過授予開發經營權益捆綁方式，鼓勵社會資本增加環保投資，結合環境績效合同的服務，促進多元融資；在向政府提供環境綜合服務的同時，以環境治理效果為基礎收取服務費，建立基于績效的政府環保支出方式，提升環境公共服務水平。2015年國務院印發《關于推行環境污染第三方治理的意見》，明確指出要“推行環境污染第三方治理”。地方政府根據國家相關文件精神，也出臺了地方版的PPP配套政策。目前，我國過半數的污水處理廠采用了PPP模式，解決了當前高環保壓力下政府資金短缺問題，同時減少政府對微觀事務的干預，騰出更多的精力放到宏觀決策和監管上。由于PPP模式的廣泛應用需要一系列配套機制，目前來看，需要解決的障礙主要有五方面：一是配套政策措施不到位；二是尚未形成各方權責一致的風險共擔機制；三是政府監管不到位；四是PPP模式融資渠道還需進一步拓寬；五是當前我國PPP模式運營的污水處理廠收費標準較低，運營還需政府補貼，經費得不到保障。

七、結語

環境經濟政策在水污染控制管理中不斷得實踐，對水環境的改善提供了較大的助力，但這些環境經濟政策受多方面的影響，互相之間無法形成一個完整、無縫銜接的體系，產生了一系列的問題亟待解決。我國目前的環境經濟政策主要側重于排污收費、污水處理收費等價格型政策和生態補償等的投入型政策，環境稅法及準入型的排污交易政策還處于論證與試點階段。因此，在我國環境經濟政策的深入改革中，需逐步向形成綜合環境制度體系的方向前進，才能更有效的控制管理水污染。

[1]金書秦.流域水污染防治政策設計[M].北京:冶金工業出版社,2011.

[2]萬玉山,黃利,涂保華等.小城鎮污水處理廠運行管理及排污收費研究[J].生態經濟,2014,(10):186-189.

[3]付峰,張在旭,馬志現.我國水資源價格改革問題探討[J].價格理論與實踐,2010,(05):30-31.

[4]馬曉微,陳慧圓.綠色信貸風險評估[J].中國金融,2015,(10):23-25.

曾杰(1994-)，男，漢族，四川內江人，在讀碩士研究生，貴州大學國土資源部喀斯特環境與地質災害重點實驗室環境科學與工程專業，研究方向：環境規劃與管理。