我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在水污染控制管理上的應(yīng)用

曾 杰

(貴州大學(xué)國(guó)土資源部喀斯特環(huán)境與地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 貴州 貴陽 550000)

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我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在水污染控制管理上的應(yīng)用

曾 杰

(貴州大學(xué)國(guó)土資源部喀斯特環(huán)境與地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室 貴州 貴陽 550000)

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是我國(guó)為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題而逐漸形成的一系列政策手段，其在水污染控制管理上起到了重要的作用。但由于我國(guó)各環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展程度及推廣力度大小的不同，目前的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策主要側(cè)重于排污收費(fèi)等投入型政策，環(huán)境稅法等政策還處于論證與試點(diǎn)階段。本文對(duì)我國(guó)水污染價(jià)格政策、水生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策、環(huán)境稅費(fèi)、排污權(quán)交易制度、環(huán)境金融政策等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在水污染控制管理上的應(yīng)用進(jìn)行了總結(jié)，并探討了其實(shí)踐過程中所存在的問題。

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策；水污染；控制管理

一、引言

伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，我國(guó)重點(diǎn)水系、流域、濱海等水污染現(xiàn)狀日趨嚴(yán)峻，污染控制管理工作面臨極大挑戰(zhàn)。《流域水污染防治政策設(shè)計(jì)》提出我國(guó)流域水污染防治政策的基本框架是政策目標(biāo)—管理體制—優(yōu)先控制的領(lǐng)域—政策手段，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策就是政策手段之一[1]。我國(guó)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在水污染控制管理方面的應(yīng)用日趨廣泛，主要有：投入型水環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、價(jià)格型水環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、許可型水環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等。但在這些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)踐過程中也產(chǎn)生了諸多的問題。

二、水環(huán)境、水污染價(jià)格政策的應(yīng)用

(一)水排污收費(fèi)政策

20世紀(jì)70年代末期，我國(guó)制定了排污收費(fèi)制度，對(duì)排放污水者收取一定數(shù)額的環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)環(huán)境的有效措施。現(xiàn)行的《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》，已在全國(guó)范圍內(nèi)確立了“排污收費(fèi)、超標(biāo)加倍”的收費(fèi)制度。排污收費(fèi)制度一方面鼓勵(lì)和刺激企業(yè)更多地削減污染物，改善環(huán)境質(zhì)量；另一方面，征收的企業(yè)排污費(fèi)也為環(huán)境治理工作提供了資金支持。但就目前來看，執(zhí)行力度仍較小、面臨難度比較大。相關(guān)研究結(jié)果表明，城鎮(zhèn)污水排污收費(fèi)受到居民對(duì)水價(jià)的承受能力弱、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒有安裝水污染檢測(cè)與計(jì)量設(shè)備、用水戶自備水源等因素制約[2]。水排污收費(fèi)制度在執(zhí)行的過程中亦存在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低、征收范圍窄、實(shí)施效率低、未實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)化征管等問題。另外，“超標(biāo)排污費(fèi)”的征收對(duì)象和征收方法不夠明確，隨意性較大；排污收費(fèi)征收率也有待提高。而排污收費(fèi)轉(zhuǎn)為環(huán)境保護(hù)稅又需要一個(gè)立法過程和制度轉(zhuǎn)軌的適應(yīng)期。因此我國(guó)的水排污收費(fèi)制度還需改革創(chuàng)新。

(二)水資源價(jià)格政策

水資源價(jià)格政策(即水價(jià))也是我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策中的重要一環(huán)，在我國(guó)水價(jià)制度對(duì)水污染控制與管理影響顯著。2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求加快水價(jià)改革，縣級(jí)及以上城市也需全面實(shí)行居民階梯水價(jià)制度，具備條件的建制鎮(zhèn)也要積極推進(jìn)。截至2015年底，我國(guó)在29個(gè)省區(qū)市的321個(gè)城市已建立居民階梯水價(jià)制度。從水價(jià)政策改革的定位看，居民階梯水價(jià)制度的核心是在保證居民基本用水需求的用水價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定的前提下，發(fā)揮價(jià)格杠桿的引導(dǎo)、調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)節(jié)約用水[3]。但就目前的水價(jià)實(shí)踐而言，推進(jìn)水價(jià)改革，明確水資源價(jià)格定價(jià)機(jī)制是完善管理控制水資源與水污染一大方向，而上調(diào)城市供水價(jià)格是各地水價(jià)改革的基本趨勢(shì)。這就使得水費(fèi)征收、管理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化還需制定更科學(xué)的水資源定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。在地方水價(jià)調(diào)整過程中，供水企業(yè)還需進(jìn)一步如實(shí)的公開其水價(jià)，水價(jià)的高底要讓社會(huì)公眾徹底、如實(shí)了解；地方政府需做好水價(jià)調(diào)整的價(jià)格監(jiān)管，確保水資源定價(jià)的合理性，防止供水服務(wù)的“過商品化”。才能更好地增強(qiáng)水價(jià)改革的社會(huì)可接受性。

(三)污水處理收費(fèi)政策

污水處理收費(fèi)是進(jìn)行城鎮(zhèn)水污染處理、控制和管理的資金來源，我國(guó)的《城市供水價(jià)格管理辦法》將污水處理費(fèi)計(jì)入城市供水價(jià)格中。2014年出臺(tái)的《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》，統(tǒng)一了全國(guó)對(duì)污水處理費(fèi)征收的混亂局面，以“污染者付費(fèi)+財(cái)政補(bǔ)貼”的模式保障了污水處理費(fèi)來源；對(duì)征收標(biāo)準(zhǔn)予以明確規(guī)定；明確了污水處理費(fèi)嚴(yán)禁違規(guī)減免；規(guī)范了污水處理費(fèi)管理。而后中共中央、國(guó)務(wù)院等又進(jìn)一步明確了污水處理價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，并鼓勵(lì)探索建立政府向污水處理企業(yè)撥付的處理服務(wù)費(fèi)用與污水處理效果掛鉤調(diào)整機(jī)制。當(dāng)前，逐步上調(diào)、差別收費(fèi)、引入PPP模式的第三方治理是污水處理收費(fèi)的主流趨勢(shì)，各地在具體實(shí)施方法上各有不同。按量計(jì)征、分類計(jì)費(fèi)、逐步提標(biāo)，已成為地方上逐步提高污水處理收費(fèi)改革的基本思路。存在的問題主要有收費(fèi)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過低、污水處理成本組成不明確、污水處理企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、污水處理收費(fèi)計(jì)量方式、污水處理監(jiān)管不嚴(yán)。

(四)再生水價(jià)格政策

再生水價(jià)格政策在水資源稀缺的華北地區(qū)城市是水資源與水污染控制管理的重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，通過對(duì)污水(廢水)的處理，達(dá)到要求的(規(guī)定的)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，使之能夠再次被有償、有益利用。企業(yè)采用先進(jìn)技術(shù)、工藝和設(shè)備，對(duì)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水進(jìn)行再生利用。目前，北京、上海、西安、杭州、天津、青島、包頭、銀川等城市均已制定再生水管理辦法。如《西安市污水處理和再生水利用條例》規(guī)定，造林育苗、城市綠化、沖廁、道路沖灑等行業(yè)優(yōu)先使用再生水；新建城市供水管網(wǎng)的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)建設(shè)再生水管網(wǎng)。根據(jù)該條例，2015年底西安市再生水年利用量達(dá)到1億噸，利用率達(dá)到20%。而再生水價(jià)格政策的應(yīng)用的問題主要為再生水價(jià)格的制定，即再生水和優(yōu)質(zhì)水資源水價(jià)之間的平衡；此外，還存在再生水水質(zhì)的穩(wěn)定性和可靠性難以持續(xù)保證、再生水供水管道等配套設(shè)施建設(shè)滯后、再生水利用風(fēng)險(xiǎn)管理措施匱乏等問題。

三、水生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償政策的應(yīng)用

在我國(guó)，生態(tài)補(bǔ)償政策也進(jìn)行了大量的實(shí)踐。關(guān)于水環(huán)境的生態(tài)補(bǔ)償主要涉及了流域生態(tài)補(bǔ)償、濕地生態(tài)補(bǔ)償、海洋生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫妗！笆晃濉逼陂g的“水專項(xiàng)”就對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償與污染賠償?shù)恼呖蚣芘c實(shí)施機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)核定技術(shù)、財(cái)政政策三個(gè)方面展開了研究。目前，全國(guó)已有17個(gè)省份推行了省域內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。各省通過開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，籌集了流域生態(tài)治理資金，激勵(lì)了上下游地區(qū)強(qiáng)化環(huán)境治理，流域水質(zhì)得到很大程度的改善。濕地生態(tài)補(bǔ)償方面，各有關(guān)地方在宏觀政策背景下也在逐步探索建立濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如江蘇省蘇州市將水源地和重要生態(tài)濕地列入生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)，對(duì)濕地村采取分類、分檔的辦法進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。海洋生態(tài)補(bǔ)償方面，山東省于2010年率先明確了海洋生態(tài)補(bǔ)償原則和責(zé)任主體，確定了合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；而后，連云港市和深圳市被確定為全國(guó)海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)市，為全面建立海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制提供了方法、技術(shù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。宏觀上來看，我國(guó)的水環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償政策還需進(jìn)一步構(gòu)建生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，積極探索市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并精細(xì)化有關(guān)生態(tài)服務(wù)價(jià)值的計(jì)量、監(jiān)測(cè)與評(píng)估機(jī)制。此外在一些生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)地區(qū)中主客體的確定主要是以行政區(qū)劃為界定方式，無法做到真正的做到生態(tài)服務(wù)提供者和生態(tài)服務(wù)使用者的完全界定，還需要政治、技術(shù)和能力上多方面的努力。

四、環(huán)境稅費(fèi)的應(yīng)用

環(huán)境稅即根據(jù)污染程度對(duì)排污者征稅。水污染稅是指為了實(shí)現(xiàn)特定的水環(huán)境目標(biāo)而征收的環(huán)境稅。我國(guó)的環(huán)境稅政策發(fā)展起步較晚，直到2015年，國(guó)務(wù)院才發(fā)布了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》。現(xiàn)行的與環(huán)境稅有關(guān)的稅種體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是對(duì)開采和使用自然資源而征收的資源稅、耕地占用稅等；二是間接促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的消費(fèi)稅、車輛購(gòu)置稅等稅種。我國(guó)當(dāng)前的《環(huán)境保護(hù)稅法(征求意見稿)》雖讓環(huán)境稅費(fèi)改革邁出了關(guān)鍵性一步，但其仍保留了現(xiàn)行排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，存在著征收范圍過窄、未對(duì)稅收收入使用做出有關(guān)規(guī)定等問題；對(duì)污染性產(chǎn)品、生態(tài)保護(hù)以及碳排放等沒有予以關(guān)注，需進(jìn)一步細(xì)分具體的稅目，如污染排放稅、碳稅、生態(tài)保護(hù)稅和污染產(chǎn)品稅等。

五、排污權(quán)交易制度的應(yīng)用

近幾年，我國(guó)的排污權(quán)交易制度亦得到了一定的發(fā)展。2015年出臺(tái)的《排污權(quán)出讓收入管理暫行辦法》明確了排污權(quán)有償取得，排污單位在繳納使用費(fèi)后獲得排污權(quán)，或通過交易獲得排污權(quán)，并對(duì)排污權(quán)出讓收入管理、交易行為、交易范圍、交易市場(chǎng)和交易管理做出規(guī)定；將排污權(quán)出讓收入作為地方收入科目，并納入一般公共預(yù)算，統(tǒng)籌用于污染防治。在地方上，各省市紛紛出臺(tái)了相關(guān)的文件、條例以規(guī)范試點(diǎn)的交易工作。江蘇省自2011年起，將太湖流域的有償使用的排放指標(biāo)從COD擴(kuò)大到氨氮和總磷，依據(jù)環(huán)境資源的稀缺程度、污染治理的社會(huì)平均成本以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，氨氮排放指標(biāo)有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)為1.1萬元/噸年，總磷為4.2萬元/噸年。一些環(huán)境資源交易所也在探索發(fā)展模式，各省市成立了省級(jí)或者省內(nèi)市級(jí)“環(huán)境資源交易所”或“排污交易中心”等排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)，作為平臺(tái)和中介運(yùn)營(yíng)本地排污權(quán)交易。此外，試點(diǎn)省份還開展了排污權(quán)抵押貸款等業(yè)務(wù)，并與金融部門出臺(tái)了相關(guān)政策，開始了地方上的排污權(quán)質(zhì)(抵)押盤活排污權(quán)資源的探索。但由于國(guó)家明確立法的缺失，無法充分保證排污權(quán)交易的操作，存在“權(quán)力交易”之嫌，相應(yīng)的法律法規(guī)還需完善；同時(shí)，排污權(quán)交易監(jiān)測(cè)監(jiān)管等配套能力不足，排污計(jì)量工作實(shí)施能力不足，配套核定和監(jiān)管體系還需完善；企業(yè)間的交易偏少，二級(jí)交易不活躍。

六、環(huán)境金融政策的應(yīng)用

(一)綠色信貸政策

綠色信貸是銀行等金融機(jī)構(gòu)依據(jù)政府的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策，給益于綠色環(huán)保推行的企業(yè)或機(jī)構(gòu)提供低利率的優(yōu)惠性信貸扶持，實(shí)現(xiàn)信貸資金的綠色配置。目前，我國(guó)多數(shù)省市實(shí)施了綠色信貸政策，包括五大行在內(nèi)的29家銀行就積極踐行綠色信貸作出了承諾。一些地方開始探索實(shí)施綠色信貸動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，如浙江省通過環(huán)保部門提供給銀行部門相關(guān)環(huán)境信息，銀監(jiān)部門研究建立綠色信貸工作的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)考核和問責(zé)制度，雙方共同建立聯(lián)席會(huì)公開披露有關(guān)環(huán)境監(jiān)管和信貸管理信息的機(jī)制推進(jìn)綠色信貸。盡管綠色信貸政策在近幾年的實(shí)踐中取得了不少進(jìn)展，但仍然存在環(huán)保部門與銀行金融部門的信息溝通不暢、信息時(shí)效性低、綠色信貸實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺乏、銀行業(yè)的綠色信貸實(shí)施績(jī)效關(guān)注度不足等方面的問題[4]。

(二)PPP模式的應(yīng)用

PPP(Public and Private Partnership)即公私合作伙伴關(guān)系，是通過私人部門和公共部門聯(lián)合起來建立長(zhǎng)期合同關(guān)系以生產(chǎn)和交付公共服務(wù)的一種方法。在水污染控制管理中，通過授予開發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)益捆綁方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本增加環(huán)保投資，結(jié)合環(huán)境績(jī)效合同的服務(wù)，促進(jìn)多元融資；在向政府提供環(huán)境綜合服務(wù)的同時(shí)，以環(huán)境治理效果為基礎(chǔ)收取服務(wù)費(fèi)，建立基于績(jī)效的政府環(huán)保支出方式，提升環(huán)境公共服務(wù)水平。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，明確指出要“推行環(huán)境污染第三方治理”。地方政府根據(jù)國(guó)家相關(guān)文件精神，也出臺(tái)了地方版的PPP配套政策。目前，我國(guó)過半數(shù)的污水處理廠采用了PPP模式，解決了當(dāng)前高環(huán)保壓力下政府資金短缺問題，同時(shí)減少政府對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到宏觀決策和監(jiān)管上。由于PPP模式的廣泛應(yīng)用需要一系列配套機(jī)制，目前來看，需要解決的障礙主要有五方面：一是配套政策措施不到位；二是尚未形成各方權(quán)責(zé)一致的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制；三是政府監(jiān)管不到位；四是PPP模式融資渠道還需進(jìn)一步拓寬；五是當(dāng)前我國(guó)PPP模式運(yùn)營(yíng)的污水處理廠收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，運(yùn)營(yíng)還需政府補(bǔ)貼，經(jīng)費(fèi)得不到保障。

七、結(jié)語

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策在水污染控制管理中不斷得實(shí)踐，對(duì)水環(huán)境的改善提供了較大的助力，但這些環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策受多方面的影響，互相之間無法形成一個(gè)完整、無縫銜接的體系，產(chǎn)生了一系列的問題亟待解決。我國(guó)目前的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策主要側(cè)重于排污收費(fèi)、污水處理收費(fèi)等價(jià)格型政策和生態(tài)補(bǔ)償?shù)鹊耐度胄驼撸h(huán)境稅法及準(zhǔn)入型的排污交易政策還處于論證與試點(diǎn)階段。因此，在我國(guó)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的深入改革中，需逐步向形成綜合環(huán)境制度體系的方向前進(jìn)，才能更有效的控制管理水污染。

[1]金書秦.流域水污染防治政策設(shè)計(jì)[M].北京:冶金工業(yè)出版社,2011.

[2]萬玉山,黃利,涂保華等.小城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行管理及排污收費(fèi)研究[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì),2014,(10):186-189.

[3]付峰,張?jiān)谛?馬志現(xiàn).我國(guó)水資源價(jià)格改革問題探討[J].價(jià)格理論與實(shí)踐,2010,(05):30-31.

[4]馬曉微,陳慧圓.綠色信貸風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估[J].中國(guó)金融,2015,(10):23-25.

曾杰(1994-)，男，漢族，四川內(nèi)江人，在讀碩士研究生，貴州大學(xué)國(guó)土資源部喀斯特環(huán)境與地質(zhì)災(zāi)害重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室環(huán)境科學(xué)與工程專業(yè)，研究方向：環(huán)境規(guī)劃與管理。