論政府改革中“企業(yè)家精神”的重要性
——評戴維·奧斯本、特德·蓋布勒《改革政府》

胡德暢

(中央民族大學管理學院 北京 100000)

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論政府改革中“企業(yè)家精神”的重要性
——評戴維·奧斯本、特德·蓋布勒《改革政府》

胡德暢

(中央民族大學管理學院 北京 100000)

政府改革是當今社會共同關注的問題，但尋求改革的途徑卻眾說紛紜。戴維·奧斯本與特德·蓋布勒認為：政府不應當是官僚制下冗雜而無效的機構，應該通過挖掘企業(yè)家精神和自由市場的力量，實現(xiàn)真正意義上的改革。《改革政府》一書通過“政府改革的十項原則”為我們對政府改革的認識呈現(xiàn)了一個嶄新的思路，也為“新公共管理”思潮的迸發(fā)寫下了濃墨重彩的一筆。

企業(yè)家精神；改革政府；官僚制

戴維·奧斯本(Osborne，David)，美國國家公共行政學會的研究員、美國進步政策學院的研究員。1992年，奧斯本與曾經擔任過美國加利福尼亞維賽利亞市和俄亥俄州萬達利亞市的政府官員、現(xiàn)任蓋布勒集團總裁特德·蓋布勒(Gaebler,Ted)合作出版了《改革政府——企業(yè)精神如何改革者公營部門》(Reinventing Government)以下簡稱《改革政府》，正因該書的卓越貢獻奧斯本也被美譽為“政府再造大師”。針對廣受關注的政府改革問題，該書認為如何從層級節(jié)制的官僚制思想中擺脫出來，是塑造有“企業(yè)家精神”政府的關鍵。奧斯本通過一個又一個案例說明只要政府官員做“有使命感的企業(yè)家”不僅可以提高行政效率，還可以重塑負責任的政府形象；與此同時，該書也重申了政府的職責并為政府改革的發(fā)展指明了方向。

《改革政府》的出版讓處于低效運轉中的美國政府看到了希望和前景。美國前總統(tǒng)比爾·克林頓曾贊譽說“每一位當選官員都應該閱讀這本書。我們要使政府充滿新的活力，就必須對政府進行改革。這本書給我提供了改革的藍圖。”佐治亞州民主黨參議員薩姆·納恩也給予高度評價認為“在人們普遍對地方政府表示不滿之際，《改革政府》提出了一個批判性的基本見解：政府必須為顧客服務，才能受到人們歡迎，我們的計劃需要有明確的任務，我們的管理人員需要有明確的責任，我們參與公眾活動需要有明確的渠道。”由此可見，《改革政府》一書當時在美國引起了巨大的轟動，它不光給政府官員們提供了中肯的建議還引發(fā)了讀者對政府改革的思考。時代在進步，社會在轉變，書中雖然以美國為例，但現(xiàn)代官僚制度下管理機構運行過程中出現(xiàn)的問題是其歷史發(fā)展的必然，在中國特色社會主義現(xiàn)代化的今天，我們在政府職能轉變，社會治理變革中也出現(xiàn)了一系列問題，“國情”不同但問題卻頗具相似性，書中涉及改革的思路、觀點與策略給我們提供了一個嶄新的角度看問題，這也是值得我們認真思考的。

一、具體背景

(一)歷史政治背景

從歷史上說，20世紀前期金錢政治制度下的美國政府籠罩在“政黨分肥”的氛圍中。總統(tǒng)將政府中的職位分配給對自己有利的人，政客們把自身的利益與政黨選舉捆綁，“政黨分贓制下的政客就像攔路搶劫的強盜，只不過政客掏出的不是手槍而是求職書。”前美國總統(tǒng)加菲爾德如是說。之后崛起的美國進步黨人為了解決這些問題，提出了“官僚制”的設想。在當時，官僚制代表了分工明確、科層節(jié)制的形式，在當時，他一定程度上改變了官員們恣意妄為、腐敗的狀況，呈現(xiàn)出一種高效、嚴謹的精神。

然而，當官僚制體系恢復了經濟大蕭條對美國社會的影響后，政府卻逐漸走向了繁雜、尾大不掉的境遇之中。照章辦事束縛了政府工作人員，他們失去了工作的靈活性和積極性。政府或者被看做是無限依賴的對象。有些地方靠領救濟金度日的人反倒比有工作而失去救濟金的人的生活更安逸、舒適。

(二)當代政治背景

20世紀90年代的政府再次處在巨大的變化之中，后工業(yè)時代為工業(yè)社會的發(fā)展帶來了機會，也為經濟社會的發(fā)展帶來了威脅和挑戰(zhàn)。社會經濟停滯不前，聯(lián)邦和各州赤字上升，社會服務水平低下，美國政府也遭遇著民眾的信任危機。

基于此，以比爾·克林頓為首的“新民主黨人”認為政府的效率和服務效果是亟待解決的問題。密歇根州州長鮑爾說“我們原以為我們有的是關于錢的問題——但是我們并沒有錢的問題。我們有的是管理上的問題。”戴維·奧斯本將目光投向各地，此時的公營組織已經在美國社會發(fā)展壯大，奧斯本將美國各處嶄露頭角獲得成功的公營組織所做的改革一點一滴的拼成今天《改革政府》這本政府改革藍圖，在總結中他發(fā)現(xiàn)具有企業(yè)家精神的政府更具有魅力和影響力。

除了以上原因，奧斯本之所以能在各地發(fā)現(xiàn)成功很大程度上是因為美國最基本的政治制度——自治體地方政府類型。美國是以“人民自治”為基礎的自治體地方政府，自治權利是人民所固有的，先于國家而存在。自治體政府同中央或上級政府之間不存在行政隸屬的上下級關系，它們在憲法和法律范圍內，各自對法律負責。正基于此，各地才能按照自己的設想進行改革，奧斯本與蓋布勒才有機會看到各地為實現(xiàn)政府改革而獲得的成功。

二、框架與邏輯

奧斯本的《改革政府》一書共十一個章節(jié)另加附錄A、附錄B兩個。前十章是奧斯本與蓋布勒為政府改革提出的“政府改革的十項基本原則”，在這十章里作者將每個原則作為一章，并在每個章節(jié)里都加入了實際案例并對案例進行介紹、分析并總結出自己的觀點和具體的建議。第十一章則是匯總組合，作者就當前社會出現(xiàn)的熱點匯集成不同的模塊內容發(fā)表自己的意見建議。

具體內容如下：

第一章中作者對政府職能做出創(chuàng)新性和關鍵性的界定那就是起催化劑作用的政府是掌舵而不是劃槳，作者認為政府職能的重心應該放在決策上而不是具體的執(zhí)行中，。“催化劑”給予了企業(yè)化政府更高的目標要求也形象的指出政府的作用，政府要做的是用催化的手段動員整個社會團體促成問題的解決，這首先給政府改革指明了方向。

在第二章和第六章中作者主要強調的是在政府改革過程中權力的下放問題。創(chuàng)建掌舵型政府組織的途徑有多種，其中最經濟有效的方式就是引入“競爭”。企業(yè)界與政府各有所長，公共部門在政策管理、規(guī)章制度、保障服務的連續(xù)性和穩(wěn)定性以保持全社會的凝聚力等方面更勝一籌。企業(yè)界則在效率、創(chuàng)新、適應性更有優(yōu)勢。在社會快速發(fā)展的時期，政府需要的是協(xié)作，政府應該擺脫傳統(tǒng)官僚制的束縛，創(chuàng)造更靈活、高效的政府運行體系，像有使命感的企業(yè)家一樣去思考，敢于“授權”。

分權的重大意義在第九章發(fā)生在美國國防部“克里奇的世界”這個個案中。官僚制的繁文縟節(jié)阻礙政府工作效率的提高，克里奇進行參與式管理模式改革，一改層級節(jié)制的集權模式，使得在當時最有成就的軍隊總是權力分散的軍隊。按照克里奇的說法就是“在任何組織里都有許多人在期待著你給予他們某種責任，某種所有感，某些他們能感到自豪的事。一旦你采取步驟，你會看到突然之間百花競放而為之驚奇不已，這個組織機構會以出人意料的方式騰飛”。

在這個層次上我們認為政府作為掌舵者并不是把服務承包出去就結束，而是要做好事前的規(guī)制和事中與事后的監(jiān)管工作。他們更應該縱觀全局，發(fā)現(xiàn)問題，為社會發(fā)展指明方向，并不是干得多的政府就是干得好的政府。

第三章到第七章是在解決官僚制遺留問題中，企業(yè)家政府將競爭機制注入到提供服務中。為提供服務者注入競爭機制是政府作為“催化劑”的重要作用之一，為了使得公共利益最大化，“競爭型的政府”是必須的。正如有競爭才有進步的動力一樣，當將私營經濟引入競爭機制中時公營經濟部門將會面臨著巨大的挑戰(zhàn)，甚至能在于私營部門的競爭中以更低的成本創(chuàng)造更高的價值。

“切勿指示人們如何做事，只要告訴他們你要他們實現(xiàn)什么目標，他們將會以自己的智謀使你感到驚奇。”喬治·S·巴頓將軍如是說。繁文縟節(jié)是官僚制尾大不掉的弊端，對于執(zhí)行無益的規(guī)章制度上，有使命感的政府應該學會刪繁就簡敢于破舊立新做有遠見的管理者。

有使命感的政府在控制預算方面要按效果的支出而不是只按項目的多少劃撥資金，效果的好壞直接反映出政府辦事效率的高低，效率高的應該予以獎勵并展示出該項成果。在業(yè)績管理方面政府傾向于采用“全面質量管理”的方法，這也是重視績效而非投入的重要體現(xiàn)。

有收益而不浪費是有使命感的企業(yè)家政府發(fā)揮企業(yè)家精神最突出的領域。奧斯本認為，作為有使命感的企業(yè)家政府，解決經費問題的方法不外乎兩種即：“開源”、“節(jié)流”。在開源方面政府通過以收費來籌款，把利潤的動機轉向公眾的使用等途徑獲得收益；此外，政府內部在節(jié)流上通過保證批準的各個工程項目應該是有效的“投資”而不是一味虧損。

第六章中講到以顧客為導向的政府應該把顧客放在駕駛員的座位上。官僚制已經不適應后工業(yè)社會的發(fā)展，政府服務的對象已然從官僚政治的需要轉變?yōu)楣姷男枰Ｕ呀洸辉偈且酝莻€全能型的政府，顧客導向在政府改革中起到了引導性的作用，這一方面能夠使政府了解公眾的需求從而提高政府效率避免浪費，另一方面又能使樹立了一個負責任政府的形象。

第八章是有遠見的政府：預防而不是治療。精明的人解決問題，有天才的人避免問題，作為掌舵者的政府在領航方面要有遠見卓識，當政府按照顧客驅動為導向時他們就會更注重解決產生問題的根源而不是一味的治標不治本，“未雨綢繆”制度便應運而生。

第十章是關于政府改革的十項基本原則的最后一條。奧斯本認為政府應該也是一個以市場為導向的政府，重視市場機制的調節(jié)而不是只依靠行政指令進行變革。當然，市場并不是全能的，此時，政府就應該發(fā)揮其巨大的看不見的手的作用。作為有使命感的企業(yè)家政府，在將權力分散下放后接下來要做的就是對權力執(zhí)行的監(jiān)管和規(guī)制，以市場為依托，從而提高行政效率。

第十一章主要是作者對解決保健、教育、犯罪等熱點問題的具體意見建議。加利福尼亞州州長皮特·威爾遜說“我們將不受未來的擺布，我們要影響它。我們將不止是增長，我們要控制我們的增長。我們不能被動的經歷變革。我們要創(chuàng)造變革。但為了改造未來，我們需要一個有新思維的政府。”

三、評價與啟示

《改革政府》一書最深刻的影響就是提出了“企業(yè)家精神”，而最大的貢獻就是為政府改革提出了“十條基本原則”，這在當時為政府改革的方向和方法提供了一個全新的視角，并成為后世政府改革的指南書。作者并不全盤否定“官僚制”的作用，而是通過對一個又一個案例向我們說明美國如何解決對由官僚制產生的阻礙。

首先，企業(yè)家政府理論要求政府成為一名合格的“投資”者，他們明確了自己的服務對象是公眾，通過在私營部門和第三組織之間進行競爭既提高了效率節(jié)省了資源又獲得了組織的活力。還有，企業(yè)家政府理論要求政府應該是有遠見的。政府更加重視解決問題的根源，變得更懂得“未雨綢繆，防患于未然”公眾的需求得到了回應，政府的形象也有所好轉。最后，企業(yè)家政府并非是企業(yè)化政府也不是將政府私有化。企業(yè)家政府管理改革的重點是獲得效率和回報，贏得大眾的支持。政府通過適當的授權和分權，讓公民有自由選擇的權利，公民權益獲得了保障，政府又減少了開支避免了浪費。

《改革政府》的邏輯結構和框架是十分縝密的。作者由實踐到理論再由理論延伸出實踐。全書每個章節(jié)都有自己的理論支撐和案例分析以及作者自己的意見建議。總的來說，奧斯本提出的十項基本原則之間是相輔相成的，傳統(tǒng)的官僚制思維也留下了種種弊端阻礙政府高效的運行，這就需要政府在改革方面做出實質的改變，而這個改變首先就是要明確自己的定位和對顧客的定位；在明確了自己是掌舵人之后，剩下的就是為完成自己為顧客服務的目標而進行的一系列改革。這些改革措施中效率、質量是關鍵詞，政府利用競爭機制、改變照章辦事的組織、按效果撥款和有收益而不浪費等都是為了提高政府運行的效率、減少開支、避免浪費。而政府采取顧客驅使制度以及全面質量管理方法等，都是希望能夠為公眾提供高質量，滿意的服務。不同的章節(jié)雖然主題不同但“有使命感的企業(yè)家政府精神”始終貫穿其中。

《改革政府》的研究方法特別獨到。作者采用不同于其他只對政府改革提供寬泛理論設想的方法，而是將各地成功的案例一點點拼成一幅用于政府改革的藍圖，通過擺事實講道理的方法，對各地成功的經驗進行整合整理后劃分成十條不同的具體措施原則給我們啟示，并將企業(yè)家和政府兩個不同的角色相關聯(lián)，向我們展示了一個與眾不同的視角。

讀史使人明智，美國成功的經驗值得我們學習。《改革政府》這本書與其說是一本政府管理著作不如說是一本20世紀90年代美國政府改革思想史詩。它不光在管理層領域，在各行各業(yè)都能找到其映射的理論，讓無論政府、企業(yè)、第三部門組織都少走彎路。當然，沒有什么是沒有缺憾的，這本書在當時就受到了來著查爾斯·古德塞教授的質疑即：難道我們需要一種體制而不惜毀壞現(xiàn)存的公共制度？難道我們需要一種參與而不惜削弱政府的責任？難道我們需要一種競爭而不管是否造成了重復和浪費？難道我們需要一種財務自由而不怕招致公眾的懷疑？難道我們要把美國人看作顧客而非公民？難道我們要以市場機制來取代公共利益？爭論往往是各自都強調了同一事實的不同側面，當然，任何事物發(fā)展的程度和范圍都不是我們能控制的，我們也不確定在發(fā)展企業(yè)型政府的過程中私有經濟的發(fā)展會達到什么程度。我國近年來的在政府改革的過程中也出現(xiàn)了很多問題和阻力，政府機構冗雜，效率低下，2013年國務院發(fā)布《國務院機構改革和職能轉變方案》，開啟了新一輪大部制改革，國務院組成部門減少至25個。大部制改革在減少職能交叉，落實問責體系和減少開支避免浪費等方面產生了重要作用，這也與奧斯本所提倡的做有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費，有異曲同工之妙。本書為我國帶來的更深遠的意義和作用需要我們進一步的探索和研究。

[1]戴維·奧斯本,特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].上海譯

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胡德暢(1992.2-)，女，漢族，中央民族大學管理學院，在讀研究生。