全面提升開發水平 加快發展現代農業
——在全國農業綜合開發工作會議上的講話

盧貴敏

全面提升開發水平 加快發展現代農業
——在全國農業綜合開發工作會議上的講話

盧貴敏

財政部胡靜林副部長出席這次會議并作重要講話，充分肯定了“十二五”時期農業綜合開發取得的顯著成績，深刻分析了當前農業農村發展新形勢和新時期農業綜合開發的著力點，明確要求以高度自豪感和責任感開創農業綜合開發新局面。我們要認真學習領會，切實抓好貫徹落實。

一、2015年農業綜合開發工作取得新進展

2015年3月，在云南昆明舉辦的全國省級農發辦主任培訓班明確提出，農業綜合開發要做好“加法”，拓展新的工作著力點，大力支持農業適度規模經營；做好“減法”，大力激發地方主動性和積極性，進一步推進簡政放權；做好“乘法”，加大改革創新力度，充分發揮財政資金的撬動作用；做好“除法”，完善管理方式，提升管理效能。一年來，各級農發機構深入貫徹中央關于“三農”工作的決策部署，圍繞中心、服務大局，求真務實、開拓創新，上下聯動、協調配合，著眼推進農業現代化和農業可持續發展，集中力量建設旱澇保收、高產穩產、生態友好的高標準農田，積極培育新型農業經營主體，打造農業優勢特色產業集群，推動改革創新激發工作活力，各項工作取得了新進展，實現了“十二五”圓滿收官。

（一）服務大局，穩中有進促創新。2015年，中央財政安排農業綜合開發資金387.67億元，比上年增加26.96億元，增長7.5%，全年農業綜合開發資金總投入達到832.36億元。農業綜合開發緊密圍繞中央“三農”工作中心和農業農村發展需求，進一步完善投入政策，創新投入方式，優化投入結構，提升投入效益。地方各級農發機構認真貫徹落實國家農業綜合開發的新理念、新思路、新舉措，主動融入地方“三農”工作大局，創造性開展各項工作，努力打造農發工作品牌，取得了豐碩成果。

積極支持農業適度規模經營。研究印發了《關于農業綜合開發推進農業適度規模經營的指導意見》，堅持以建設高標準農田為載體，為發展農業適度規模經營夯實基礎；以推進農業產業化經營為抓手，激發農業適度規模經營發展活力；以發展農業社會化服務為支撐，構建農業適度規模經營服務體系。鼓勵各地因地制宜，支持多種形式的適度規模經營，將資金分配向推進適度規模經營成效突出的地區傾斜。該項工作得到汪洋副總理的充分肯定：“支持發展適度規模經營，看得準，抓得對，一舉多得，前景可期”。

積極探索撬動金融和社會資本投入高標準農田建設。分別與國家開發銀行、農業發展銀行、農業銀行聯合啟動創新投融資機制加快建設高標準農田試點。相對于傳統投入方式，這種機制可帶動3—9倍的銀行貸款和社會資本投入。該項工作得到了財政部黨組的肯定。目前，河南、湖南、四川、重慶等省市已有8個試點項目“落地”，共獲得銀行貸款4億多元，有41個項目經省級農發機構評審可行，已推薦給銀行進行貸款審查，擬申請貸款22億元?？傆嬁梢脬y行貸款26億元，預計建設高標準農田250萬畝，展現出良好前景和廣闊空間。同時，積極支持新型農業經營主體實施高標準農田建設，探索將項目建成后形成的資產及時移交新型經營主體經營、使用和管護，建立農業綜合開發項目建設管護一體化的新機制。2015年，中央財政安排3.6億元，扶持252個新型農業經營主體建設高標準農田42.9萬畝。

創新資金投入和項目管理方式。將土地治理和產業化經營兩類項目緊密結合，立足基地扶龍頭，圍繞龍頭建基地，構建兩類項目一體化推進機制，集成資金和項目合力。積極探索政府投資基金和貸款擔?；鸬韧度敕绞胶拓斦a助資金“先建后補”管理方式改革。各地開展了一系列創新實踐。浙江將兩類項目統一謀劃、整體布局、組合實施、一體化推進，將高標準農田建設和當地產業發展配套銜接，真正成為產業發展基地和“生產車間”，依托高標準農田推進全產業鏈集成式發展；安徽通過整合兩類項目，實施“四大開發”，探索“四條路徑”，有力推進了農村一二三產業融合發展；河南設立全國首家農業綜合開發財政股權投資基金，財政資金投入1.35億元，實施“政府引導、市場運作、防控風險、滾動使用”，股權直接投資11家產業化龍頭企業，與社會資本合作設立1支子基金，撬動金融和社會資本4億多元，財政資金“乘數效應”顯著。

推進簡政放權激發基層活力。按照“簡政放權、放管結合、優化服務”的總要求，在管理機制和扶持政策上“松綁”，激發基層活力。從2015年起，將農業綜合開發各類項目審批權限全部下放到省級農發機構；將土地治理和產業化項目投入規模、產業化經營財政補助和貸款貼息項目比例、產業化經營財政補助項目中龍頭企業和合作社扶持比例等一系列管理權限交由各省立足實際研究確定；鼓勵地方因地制宜先行先試，充分發揮財政資金的導向和激勵作用，將工作質量因素作為資金分配“綜合因素法”中的重要因素，實行獎優罰劣的正向激勵機制，讓想干事、能干事、干成事的地方得到更多支持。

（二）突出重點，夯實農業發展基礎。始終把推進高標準農田建設，改善農業基礎設施，提升農業綜合生產能力作為履行農業綜合開發職能的主陣地，夯實農業發展基礎。落實《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃（2011-2020年）》，加大資金投入，集中力量抓好高標準農田建設。2015年，中央財政安排311億元土地治理項目資金，建設高標準農田3168萬畝。進一步提高投入標準，將畝均財政投入上限由1300元提高到1500元。允許地方按照“缺什么補什么”的原則，因地制宜確定治理措施和工程投入比例。河南、河北等糧食生產大省集中投入，加快推進糧食生產核心區建設，為建好“中原糧倉”發揮了支撐作用；新疆生產建設兵團試點以團場為單位，整團推進高標準農田建設，取得了明顯成效，得到當地黨委、政府的充分肯定。同時，大力推進中型灌區節水配套改造。2015年，中央財政安排14.93億元，新建和續建中型灌區節水配套改造項目309個，積極推進中型灌區配套改造和高標準農田同步規劃設計、同步建設實施、同步發揮效益試點，廣泛推廣新型高效節水灌溉技術，提高項目區灌溉水利用率，促進水資源高效利用。

推進生態治理和現代農業園區建設。2015年，中央財政安排21.17億元，在生態脆弱地區開展綜合治理，共建設草原（場）244.11萬畝，治理沙化土地20.05萬畝，開展小流域治理213.92萬畝，為推進農業可持續發展作出了積極貢獻。著眼推動現代農業發展，通過規劃先行、集成投入、要素集聚，中央財政安排12.8億元扶持74個現代農業園區試點項目，成為各地推進現代農業的亮點和抓手。浙江、安徽、河北、福建等地以農業綜合開發現代農業園區為平臺，推進土地流轉和適度規模經營，培育新型經營主體，撬動金融和社會資本投入，促進現代農業發展要素在園區集聚，充分發揮示范引領作用，探索了發展現代農業的新路子。

（三）完善政策，集中打造優勢特色產業集群。進一步完善產業化經營項目政策，集中推進“三個轉變”：扶持定位從項目向產業轉變，實施主體從單一化向多元化轉變，項目資金從“主導”向“引導”地位轉變。以項目為平臺，發揮財政資金引導和杠桿作用，大力吸引金融、工商和社會資本投入。放寬新型農業經營主體申報立項門檻，不斷加大支持力度，2015年共扶持農業龍頭企業、農民合作社等新型農業經營主體4651個。完善貸款貼息政策，將“后選項后結算”的貼息方式調整為“先選項后結算”，預計利用貸款超千億元。

編制規劃打造優勢特色產業集群。組織編制《農業綜合開發扶持農業優勢特色產業規劃（2016－2018年）》，找準產業鏈條中的關鍵環節、薄弱環節，進行重點連續扶持，著力打造資源優勢突出、產業鏈條完整、一二三產業融合、示范帶動作用強的區域優勢特色產業集群。2015年，中央財政安排54.09億元，圍繞“畜牧、蔬菜、林果”等主導產業，因地制宜打造了一批優勢特色產業集群，示范引領效應更加突出。四川集中財政資金，重點扶持專用高粱、早茶、泡菜等優勢特色產業集群，有力促進了農業增效農民增收；吉林通過產業規劃和項目組裝配套，重點支持白山市食用菌產業和洮南市辣椒產業集群，推動產業做大做強；江西堅持以區域選產業，以產業定項目，以項目建基地，以基地創品牌，立足區域優勢，集中打造贛南臍橙、環鄱陽湖水禽、婺源茶葉等特色產業，著力推動產業轉型升級。

(四)優化結構，提升部門和外資項目成效。加強與農業綜合開發聯席會議成員單位的溝通交流，建立部門分工協作機制，形成政策和管理合力。進一步調整和完善部門項目扶持政策，優化項目結構，簡化申報程序，拓寬扶持范圍，充分發揮部門項目的行業優勢和示范引領作用。2015年，中央財政安排農業綜合開發部門項目資金42.48億元，其中，安排7.41億元用于農業部良種繁育、優勢特色示范等項目建設；安排14.29億元用于加強中型灌區節水配套改造項目建設；安排6.36億元用于加大對長江和黃河中上游、珠江上游巖溶區和東北黑土區等水土流失嚴重地區的治理；安排7.75億元用于林業生態和經濟林示范基地建設；安排6.49億元用于新型合作示范和新型農業社會化服務體系項目建設；安排1946萬元繼續實施國土資源部土地復墾項目，項目扶持規模和建設質量進一步提升。積極推進部門項目創新試點，將新型農業社會化服務體系試點區域擴大至全國11個省（區），在16?。▍^）啟動實施支持區域生態循環農業試點項目。

做好外資項目實施工作。認真組織做好世界銀行貸款可持續發展農業項目和亞洲開發銀行貸款農業綜合開發項目實施工作，加強項目質量和進度管理，積極配合世行、亞行實地檢查，項目建設和報賬提款等工作進展順利。與國際農發基金等機構開展合作洽談，積極謀劃申請新的外資項目，擴大農發資金投入規模。

（五）完善制度，加強資金和項目管理。扎實推進依法行政、依法理財。適應新形勢下農發工作的改革發展，在深入基層調研、廣泛征求意見的基礎上，形成了《國家農業綜合開發資金和項目管理辦法》（修訂送審稿），在保持原有基本制度框架的基礎上，對資金項目管理的具體環節、方式和流程進行了調整和完善。各省農發立法工作又取得新突破，《江蘇省農業綜合開發管理條例》實施，明確了農發工作的法律地位；陜西省將高標準農田項目納入《陜西省現代農業園區條例》，為項目建管提供了法律依據。

適應新形勢構建新的制度體系。按照“瘦身、松綁、創新”的要求，全面梳理農發管理制度，以部令修訂為契機，加快構建新的制度體系?！秶肄r業綜開發工作綜合質量考評辦法》調整優化考核指標，考核的針對性和導向性更加突出；《國家農業綜合開發開發縣管理辦法》提出“總量控制、分級管理、定期評估、適時退出、違規處罰”的總體原則，為科學規劃開發布局奠定了基礎；重點圍繞項目監理、管護、驗收和績效評價等資金項目管理的關鍵環節，就優化機制、完善制度、加強管理進行了深入研究，廣泛開展座談交流，相關管理制度正在修訂之中。各級農發機構也結合本地實際，制定和修訂了一系列管理制度和實施辦法，提升了農業綜合開發科學化、規范化管理水平。

加強評審和監督檢查工作。進一步完善項目評審工作機制，合理劃分各級農發機構項目評審職責，完善評審指標，改進評審流程，明確評審重點，加強對地方評審工作的指導和監督。全面加強監督檢查工作，充分發揮地方專員辦和社會中介機構的優勢，優化組合檢查主體，擴大檢查覆蓋范圍，深化細化檢查內容，對重點項目和重點工程進行延伸檢查，組織開展了對北京等省級農發機構的綜合檢查和對吉林等9個省區的驗收專項檢查。對檢查中發現的財政資金投入不到位、滯留、擴大開支范圍、擅自調整項目實施計劃等問題，根據《農業綜合開發財政資金違規違紀行為處理辦法》進行處理，扣減下年度中央財政指標2.1億元，力度前所未有。認真開展涉農資金專項整治行動，督促問題整改，加大問責力度。積極探索資金項目績效評價工作機制，組織開展了2013年度省級項目資金管理和2014年度高標準農田項目績效評價工作，并與天津等4個專員辦聯合做好竣工三年后項目績效情況分析調研工作，不斷提升績效評價水平。

實施內控管理，推進信息化建設。按照部里統一部署和專項內控辦法要求，結合農發工作實際，梳理工作流程、查找風險節點，制定了《國家農業綜合開發辦公室內部控制操作規程（試行）》并抓好貫徹實施，有效防控各類業務和廉政風險，加強科學規范管理。大力推進信息化建設，著力打造“電子農發”，在有效整合國家、省級信息系統資源，認真梳理業務需求的基礎上，組織力量研發攻堅，新版管理信息系統已通過運行測試。

（六）加強調研，做好信息宣傳工作。各級農發機構深入基層和項目區一線開展調查研究，廣泛征求意見建議，尋求問題破解之策，確保政策制度符合基層實際，推動工作改革創新。組織開展農業綜合開發推進現代農業建設、支持農業“走出去”、撬動金融和社會資本投入、打造區域優勢特色產業集群、培育新型農業經營體系等重點課題研究，借助中國科學院、中國社科院、中國農科院等科研機構力量開展聯合研究，為完善農發政策、促進科學決策提供了理論支持。

廣泛開展對外宣傳工作。加強與中央主流媒體的對接聯系，積極在新華社、《人民日報》、中央電視臺等媒體開展宣傳報道。充分發揮好“一報一刊一平臺”媒體宣傳的主渠道作用。《中國財經報》年度刊載農發文章和報道60余篇，實現了宣傳常態化；充分發揮《中國農業綜合開發》雜志政策園地和宣傳陣地作用，充實編輯部力量，整體辦刊質量明顯提升；利用財政部外網農發頻道和微信平臺，及時發布農發政策和工作信息，基本實現了“每日有動態、每周有聲音、每月有亮點”，及時反映農業綜合開發工作成效。地方農發機構也充分利用報刊、電視和網絡等媒體宣傳農發工作亮點，反映農發工作成效，發布項目申報指南，宣傳農發政策知識，擴大農發工作的影響力。各地積極做好信息報送和調研報告、理論文章及宣傳稿件的上報工作，河南、新疆、山西、重慶、湖北、黑龍江等地上報信息數量多、質量好，及時反映工作動態和亮點，一批高質量農發工作信息被國辦刊物、財政部網站和《國家農業綜合開發簡報》采用；江蘇、山東、河北、內蒙古、湖南等地認真做好《中國農業綜合開發》雜志通聯工作，投稿量和刊發量位于全國前列。通過卓有成效的信息宣傳工作，增進了社會各界對農業綜合開發的了解、理解和支持，營造了良好的社會輿論氛圍。

回顧一年多來的工作和成績，無一不凝結著全國各級農發機構干部職工的辛勤付出和無私奉獻，成績來之不易。但與此同時，我們也要清醒地認識到，目前農發工作中還存在一些不容忽視的問題和困難：財政資金投入增幅放緩和開發需求日益增長的矛盾更加突出，如期完成農業綜合開發高標準農田建設規劃任務艱巨；支持現代農業發展的手段還比較單一，土地治理和產業化經營兩類項目結合不緊，難以形成集成合力，在支持農業適度規模經營、推進農業供給側結構性改革、促進農業結構調整和一二三產業融合發展等方面作用還不明顯；在涉農資金統籌整合中，如何保持自身特色和優勢，爭取工作主動權，如何更好地把開發和扶貧相結合亟待研究推進；部分政策和管理制度還不夠科學、不夠接地氣，在鼓勵創新的同時相關政策規定松綁還不到位，在深化“放管服”改革的形勢下，如何在推進簡政放權的同時，確保資金和項目規范管理，還未建立起科學規范的監管服務體系；干部隊伍整體素質和能力需進一步提升，政策視野不夠開闊，等等，都需要在今后的工作中切實加以解決。

二、農業綜合開發在發展現代農業中大有可為

近年來，隨著我國經濟進入新常態，農業農村經濟形勢也隨之顯現新的發展態勢。簡單概括，就是宏觀經濟增速放緩和需求的結構性變化，農業供給側改革的壓力越來越大；人口紅利快速消失，農村轉移勞動力作為新來源彌補紅利缺口的要求越來越迫切；工業化、城鎮化進程深入推進，轉移就業、就地從業對產業支撐的需求越來越明顯；農業作為穩民心、安天下的第一產業，占國民經濟的比重變低，但作為基礎產業的特性卻逐步彰顯，農業投資收益穩定，在社會利潤日益平均化的新常態下，越來越受到社會資本的青睞。

進入新時期，黨中央、國務院把推進農業現代化作為“新四化”建設的基礎和關鍵，把加快發展現代農業作為農業農村建設發展的核心和主線，自2013年起，中央一號文件已連續四年聚焦現代農業發展和農業現代化建設。2016年中央一號文件強調，要始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，堅持強農惠農富農政策不減弱，推進農村全面小康建設不松勁，加快發展現代農業，加快促進農民增收，加快建設社會主義新農村，不斷鞏固和發展農業農村好形勢。中央明確提出，“十三五”時期推進農村改革發展，要把堅持農民主體地位、增進農民福祉作為農村一切工作的出發點和落腳點，用發展新理念破解“三農”新難題，厚植農業農村發展優勢，加大創新驅動力度，推進農業供給側結構性改革，加快轉變農業發展方式，保持農業穩定發展和農民持續增收，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路。

在這種形勢下，農業綜合開發要緊緊圍繞中央“三農”工作大局，準確把握農業農村發展規律，主動順應農業生產、農民生活和農村發展需求轉變，把推進農業現代化作為新時期農業綜合開發工作的出發點和落腳點，始終保持工作的先進性，爭取在發展現代農業，推進“新四化”同步發展中發揮更大作用。要把發展現代農業作為新時期農業綜合開發工作的統領和核心，在推進中國特色農業現代化的大局下，努力走出一條具有中國特色的新型農業綜合開發之路。立足自身職能，農業綜合開發在推進農業現代化中大有作為。

（一）在提高農業綜合生產能力上發揮骨干作用?！皣厥拢碁楦尽薄，F在糧食庫存較多，要適當調整農業結構，但這絕不意味著要放松糧食生產。必須認識到，糧食多一點、少一點只是技術性問題，但糧食安全始終是戰略性問題。十八屆五中全會提出實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，就是要突出加強農業基礎設施建設、提高農業綜合生產能力這個農業的根本。2016年中央一號文件把大規模建設高標準農田，持續夯實現代農業基礎列為首要任務，提出到2020年確保建成8億畝、力爭建成10億畝旱澇保收、高產穩產、生態友好的高標準農田。對農業綜合開發而言，既提出了新的任務要求，也彰顯了新的職能優勢，又為自身的發展壯大提供了有利機遇。按照農業綜合開發高標準農田建設規劃，到2020年建成4億畝高標準農田，在全國高標準農田建設規劃任務中占據了較大份額。農業綜合開發最早大規模、整建制推進高標準農田建設，即使在目前多元化的競爭中，農業綜合開發也以投入集中、制度健全、管理嚴格、效益顯著而著稱，在廣大干部和農民群眾中樹立了良好口碑。在推進現代農業的進程中，我們必須堅守好這塊陣地，在保障國家糧食安全中發揮好骨干作用。

（二）在發展農業適度規模經營上發揮引領作用。現代農業的主要特征和最終出路就在于規模經營。我國人多地少，土地作為生產要素的同時，在某種程度上也承載了農民社會保障的功能。只有發展適度規模經營，推動資源的集中集聚，才能提高投入產出效率，才能提高農業競爭力，才能促進資源的節約集約利用。如果未來5～ 20年，通過發展適度規模經營，我國能夠始終保持一定比例的農業轉移人口，就能夠對彌補人口紅利缺口、推進城鎮化建設發揮巨大的作用。農業綜合開發有“投入集中、綜合性強”的優勢，完全可以在適度規模經營上精準發力，發揮較好的示范引領作用。一是整建制、大規模、成方連片建設高標準農田，田水路林山綜合整治，顯著提高農業基礎設施水平，為土地流轉和發展適度規模經營奠定基礎。二是扶持龍頭企業、合作社、家庭農場、種植大戶等新型農業經營主體，提升農業生產經營的社會化、組織化、集約化水平，構建與規模經營相適應的新型生產關系。三是支持農業社會化服務體系建設，為農業生產經營提供低成本、便利化、全方位的產前產中產后服務，將農業生產引入現代農業的發展軌道。

（三）在提升農業綜合效益和競爭力上發揮支撐作用。效益和競爭力是衡量傳統農業向現代農業轉變的重要標志，而效益和競爭力的重要體現就是看農產品的數量和質量，看農民的錢袋子鼓起來沒有。要實現農業增效農民增收，一靠節本增效，二靠結構改革，三靠產業融合，這方面農業綜合開發大有可為。一是節本降耗，農業綜合開發加強農業基礎設施建設，可以大幅降低人力成本、能耗成本、資源投入，明顯提升比較效益。二是科技提效，在項目實施中，農業綜合開發大力推廣新品種、新技術、新工藝，提高農業投入產出比和科技貢獻率，打造農業放心品牌，保證食品安全，推動農業實現科技化、標準化、集約化、機械化，全面提升農業綜合效益和競爭力。三是產業增效，農業綜合開發圍繞區域主導產業，實行土地治理與產業化經營兩類項目有機結合，集中打造優勢特色產業集群，既扶持壯大一批主導產業，又延長產業鏈條，在企業、農民合作社與農民之間建立緊密利益聯結關系，有效帶動農民增收。

（四）在實施農業可持續發展戰略上發揮促進作用。可持續發展是生態文明建設的內在要求，也是現代農業的重要標志。要樹立農業可持續發展的理念，處理好開發與保護，經濟效益、社會效益與生態效益的關系，把生態保護作為重要治理措施，在生態脆弱、資源過度開發的區域，禁止開發或者限制開發，支持這些地區治理污染、恢復植被、涵養生態；要把生態理念自覺融入項目建設，減少化肥農藥投入，提高水資源利用效率，持續提升耕地質量，加強農田林網建設，還項目區一片青山綠水；加大小流域治理力度，推進特色經濟林建設，支持發展資源節約型、生態友好型農業，促進農業可持續發展。

三、奮發有為再譜農業綜合開發工作新篇章

在新形勢下，農業綜合開發要緊緊圍繞中央關于“三農”工作的決策部署，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以推進農業現代化為目標，以促進農業可持續發展為主線，以提升農業綜合生產能力、發展農業適度規模經營、推進農業供給側結構性改革、助力打贏脫貧攻堅戰為重要著力點，進一步創新機制，完善政策，加強管理，全面提升農業綜合開發水平和效益。

（一）多措并舉，落實規劃。大規模、整建制推進高標準農田建設，是黨中央、國務院賦予農業綜合開發的重要任務，也是發展現代農業的基礎。《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃（2011-2020年）》提出，到2020年農業綜合開發要建設4億畝高標準農田。按照這一要求，“十三五”期間農業綜合開發每年至少要建設4000萬畝以上的高標準農田。在財政資金投入難以大幅增長的新常態下，完成規劃任務面臨著更大的困難和壓力，需要我們集中力量，多措并舉，攻堅克難。

一是積極落實《規劃》建設任務。胡靜林副部長在講話中指出，中央財政將優先保障對農業農村的投入，確保力度不減弱、總量有增加。2016年，中央財政安排農業綜合開發資金404億元，比上年增加16.33億元，增長4.2%。資金投入要進一步向高標準農田建設傾斜。各省也要按照分擔比例保證足額投入。高標準農田建設規劃中4億畝建設任務，已由國務院批準分解給了各省，各地要結合制定實施“十三五”規劃，統籌謀劃和具體落實建設任務。各級農發機構要主動向當地黨委、政府匯報，把高標準農田建設列入當地“三農”工作的重要日程，凝聚合力加快建設進度。糧食大省和建設任務較重的省份，要調整優化資金投入結構，把更多資金聚焦到高標準農田建設上來。

二是扎實推進創新投融資模式建設高標準農田試點工作。目前試點雖然取得了一定的進展，但實施進度不平衡，不少省區市還未取得突破。采取“銀行貸款＋財政補助（貼息）＋自籌資金”的投入方式，可以帶動相當于財政資金3—9倍的銀行貸款投入，更重要的是有利于推進開發模式轉變，國營農場、農業龍頭企業和農民合作社等新型農業經營主體將成為項目具體實施者，農發機構“退后一步”，重點加強監管和服務，有利于構建項目建設使用管護一體化的新機制，有利于促進政府職能的進一步轉變。這種模式類似于PPP模式，不形成政府債務，是中央鼓勵和支持的投融資模式。大家要進一步提高認識，統一思想，主動與銀行機構加強溝通銜接，在項目篩選、申報、評審等方面通力合作，重點解決好項目實施主體貸款資產抵押和擔保等方面的問題。要深入調查摸底，廣泛宣傳動員，做好政策解釋工作。要進一步完善配套政策，細化操作流程，改進運作機制，推動試點工作順利開展。對試點所需補助（或貼息）資金，中央財政全部予以承擔。國家農發辦將把試點情況納入管理工作綜合考評，加大正向激勵力度。

三是積極拓寬外資項目投入渠道。外資項目是農業綜合開發的重要組成部分，是開展國際交流合作、引進國外先進項目管理理念的重要窗口。項目省要組織做好世界銀行貸款可持續發展農業項目和利用亞洲開發銀行貸款農業綜合開發項目的實施工作，要加快項目招標采購、主體工程建設和資金報賬提款等工作進度，強化項目監測評價和監督檢查，按計劃完成高標準農田建設任務。目前，我們正與國際農發基金等國際機構洽談合作，爭取拓展外資投入渠道，擴大農發投入規模。

四是進一步突出建設重點。要將資金和項目安排向糧食主產區和產糧大縣傾斜，優先在糧食主產區建設確?？诩Z安全的高標準農田。堅持田水路林山綜合治理，農林水技措施集成運用，因地制宜確定建設內容，完善配套設施，重點對制約生產能力的溝渠路、橋涵閘、土技肥等關鍵障礙因子進行治理，著力解決農業生產“最后一公里”問題，力爭建一片、成一片，長期發揮效益。

（二）轉變方式，打造集群。2016年中央一號文件特別強調，要加強規劃和政策引導，促進主產區農產品加工業加快發展，支持糧食主產區發展糧食深加工，形成一批優勢產業集群。農業綜合開發要貫徹落實中央要求，把推進農業產業化作為推進現代農業發展的重要抓手，進一步加大對優勢特色產業集群的支持力度，帶動農業增效農民增收。

一是按照規劃謀劃產業發展布局。要嚴格按照《農業綜合開發扶持農業優勢特色產業規劃（2016-2018年）》中確定的產業扶持方向，堅持集中扶持與整體帶動相結合，計劃用3年時間，在各開發縣形成1-2個優勢特色產業，以省為單位各形成10個左右、在全國初步形成百個資源優勢突出、產業鏈條完整、一二三產業融合、示范帶動作用強的區域優勢特色產業集群。大力扶持農業產業化龍頭企業、農民合作社等新型農業經營主體，發揮示范引領作用，促進農業產加銷緊密銜接、農村一二三產業深度融合，推進農業產業鏈整合和價值鏈提升，推動優勢特色產業做大做強。

二是構建立體式產業扶持格局。要按照規劃確定的產業扶持方向，圍繞同一產業扶持不同建設主體項目，優選龍頭企業和農民合作社等新型農業經營主體進行重點、連續、集中扶持，構建立體式產業扶持格局。加大對農民合作社、家庭農場、種養大戶、農業社會化服務組織等新型農業經營主體的扶持力度。支持農業適度規模經營，推進構建“新型農業經營主體+適度規模經營+社會化服務”的新型農業經營體系，推進農村一二三產業融合發展。

三是創新投入方式和管理模式。按照國務院關于公共財政資金要逐步退出競爭性領域的要求，更多地采用貼息、基金、PPP等扶持方式。要按照“以貼息和基金方式支持規模較大的經營主體為主、以補助方式支持小規模經營主體為主”的原則，對不同經營主體給予分類扶持。要積極探索以打捆貼息的方式，扶持新型農業經營主體實施產業化經營項目。要盡快研究出臺財政補助資金“先建后補”的指導意見，各地也要研究制定實施細則，規范項目操作流程，創新投入方式和管理模式。探索構建產業與農民、企業與農民之間的緊密型利益聯結機制，讓農民共享產業融合發展的增值收益，帶動農戶和農民合作社從產品加工、銷售、流通中多重受益，拓寬農民增收渠道。

（三）統籌整合，形成合力。農業綜合開發的優勢和特色在于“綜合”，其核心是發揮各種措施的集成效應和綜合作用。針對財政涉農資金長期存在的小而散問題，中央提出以脫貧攻堅、高標準農田建設為平臺統籌整合涉農資金。如何在涉農資金統籌整合中有為有位，是擺在我們面前的重大現實問題。

一是加大內部統籌力度，發揮資金項目的集成效應。目前，土地治理項目和產業化經營項目分類實施、相對獨立，兩者銜接不緊，難以有效形成集成合力。要著眼推進現代農業，以高標準農田建設為基礎，產業規劃為引領，統籌兩類項目布局，把高標準農田建設規劃和產業發展規劃緊密銜接，在提升農業綜合生產能力的同時，同步打造優勢特色產業集群，促進一二三產業融合發展，構建一體化、集成式開發格局，提升資金項目效益。

開展高標準農田建設模式創新試點。當前我國農業主要矛盾已由總量不足轉變為結構性矛盾，這就要求農業綜合開發既要在保障農產品數量上繼續努力，更要在補齊產業鏈短板、優化結構、提高質量效益上下功夫。而現行高標準農田建設存在內容較為單一、標準不高、政策引導作用不強、與產業發展銜接不緊等問題，難以完全適應農業農村發展新要求，迫切需要進一步改革創新，統籌整合現有兩類項目，打造適應現代農業發展、著力推進農業供給側結構性改革的高標準農田建設新模式。為此，國家農發辦決定自2016年起開展高標準農田建設模式創新試點。開展創新試點，就是要充分發揮農業綜合開發特色和優勢，在總結以往試點經驗基礎上，以高標準農田基礎設施建設為基本依托，以市場為導向，以新型農業經營主體為主導，以利益聯結為紐帶，通過構建全產業鏈對高標準農田建設提質增效，將資本、技術和資源要素進行集約化配置，使農業生產、農產品加工和銷售以及其他業態有機結合，促進農村一二三產業融合發展，實現農業增效、農民增收和農村繁榮。通過創新試點，一方面有利于發揮農業綜合開發財政政策工具作用，推動轉變農業經營方式，發展多種形式適度規模經營；另一方面有利于促進農業結構調整，推進農村一二三產業融合發展，不斷提高農業綜合開發水平和效益。這次會上，把《關于開展農業綜合開發高標準農田建設模式創新試點的指導意見（征求意見稿）》印發給大家，希望大家認真研究，提出意見建議。要充分認識開展該項創新試點的重大意義，把創新試點作為當前的重點工作，切實加強組織領導，結合本地區實際，擇優選擇創新試點項目，科學制定實施方案，確保創新試點工作取得實效和達到預期目標，探索新時期農業綜合開發新路子。國家農發辦將把開展創新試點作為管理工作綜合考評的重要因素，并對試點成效顯著的地區予以傾斜支持。

繼續開展現代農業園區建設?，F代農業園區是發揮農業綜合開發集成示范效應的良好平臺，也是集聚資金、項目、技術、管理等現代農業發展要素的實施載體。前不久我們到浙江、福建兩省調研，看到兩省以園區為平臺，以產業為核心，著眼推動現代農業，初步探索出了一條建園區、促產業、扶龍頭、強基地、育主體、保生態的統籌、協調、可持續開發之路，取得了很好的效果。這次我們所觀摩的湖州南太湖現代農業園區就是這方面很好的典型。農業綜合開發要進一步推動現代農業園區建設，有積極性的省份，可以繼續探索以園區為平臺，統籌高標準農田建設和產業化項目投入，把園區集中打造成現代農業發展的先行區、示范區。要進一步總結試點經驗，完善扶持政策，推動園區更好更快發展。

統籌整合部門項目資金。要圍繞發展現代農業，充分發揮部門的行業技術優勢，為農業綜合開發項目區提供示范引領、服務保障作用。要進一步調整優化部門項目結構，加大統籌整合力度，一個部門盡量明確一個使用方向，集中資金，突出重點，逐步退出市場競爭機制能有效調節或已有其他渠道資金支持的、而且扶持資金遠遠大于農發資金的領域。進一步下放部門項目評審權，把工作重心轉移到規劃編制、政策制定、培訓指導和監督檢查上來。督促地方嚴格執行項目計劃，及時組織竣工項目驗收，提前謀劃布置2017年部門項目申報工作，加快預算執行進度，不斷提高資金效益和部門項目影響力。

二是發揮優勢，積極參與涉農資金統籌整合。國務院近日召開專題會議，對以脫貧攻堅為平臺統籌整合涉農資金工作進行安排部署，各地已啟動實施。全國農業綜合開發縣中納入統籌整合范圍的貧困縣共有800多個，覆蓋面很大。以高標準農田建設為平臺統籌整合涉農資金試點，正在湖南、河南、湖北等地分層級展開，核心是形成“多個龍頭注水、一個龍頭出水”的建設格局。開展涉農資金統籌整合是深化改革和提升績效的必由之路，汪洋副總理稱其為“大勢所趨、順之者昌”。我們要提升站位，正確認識，積極參與涉農資金統籌整合。

積極開展以高標準農田建設為平臺統籌整合涉農資金。我們要充分發揮自身在機構、隊伍和管理等方面的優勢，確立“有為才有位”的工作理念，以過硬的項目質量、顯著的資金效益和完備的管理體系，爭取工作主動權和話語權。要借鑒青島市推進資金整合的經驗做法，立足自身優勢，爭取黨委政府支持，重點從建設規劃、建設方式、資金投入、制度標準、監督考評等關鍵環節入手，建立起統一有效的整合機制，爭取在以高標準農田建設為平臺統籌整合涉農資金中發揮主導作用。相關試點省份要密切關注試點進展，加強跟蹤研究，總結經驗做法。對帶有方向性、趨勢性或者突破農發政策的事項，要及時向國家農發辦報告。同時，要探索把高標準農田建設與美麗鄉村、農村綜合改革等政策相銜接，集中連片配套整治，爭取“開發一片、成效一片”。

助力脫貧攻堅。中央提出精準扶貧、精準脫貧，堅決打贏脫貧攻堅戰。重點是通過產業扶持、轉移就業、異地搬遷等措施解決5000萬左右貧困人口脫貧。各級農發機構要從大局出發，認真落實國務院和財政部黨組關于推進財政涉農資金統籌整合的決策部署，積極參與資金整合，助力脫貧攻堅。要努力發揮農業綜合開發的特色和優勢，找準自身的著力方向和總體定位，把開發和扶貧有機結合起來，力爭做到“兩不誤、兩促進”。要將資金和項目進一步向貧困地區傾斜，在改善貧困地區農業基礎設施的同時，著力支持其立足資源條件發展優勢特色產業，促進農業增效農民增收，加快精準脫貧步伐。

（四）改進管理，提升效益。國務院召開專題會議，對深化“簡政放權、放管結合、優化服務”改革工作進行專題部署，這既是政府管理工作理念的發展創新，也是轉變管理機制方式的深刻革命。農業綜合開發要大力推進“放管服”改革，提升資金項目管理水平。

一是加快構建新的農業綜合開發制度體系。加強制度建設是推進依法行政、提升管理水平的基礎和保障。目前，《國家農業綜合開發資金和項目管理辦法》送審稿正按立法程序抓緊修改完善，待部務會議審議通過后發布實施。要以新部令發布為契機，制定修訂農業綜合開發財務管理、貼息資金管理、“先建后補”管理、部門項目管理、績效管理與評價、項目評審、竣工項目驗收等一系列配套的制度辦法，構建“精簡統一、分級管理、放管結合、務實高效”的新制度體系。各級農發機構要牢固樹立依法理財理念，強化制度意識，制定實施細則，堵塞管理漏洞，防范管理風險，依法依規開展管理工作。

二是抓好預算執行工作。2016年第二批中央財政農業綜合開發資金指標將于近期下達，各地要嚴格按照有關規定做好預算執行工作，足額落實地方財政資金，不得擅自調整資金方向和用途。2015年個別省未經批準，將2016年中央財政資金用于上一年度工程配套，擅自改變資金用途，違反了相關規定并受到追責，各地應引以為戒，避免再出現類似問題。要加快預算執行進度，省級財政部門在收到轉移支付資金后的30日內將資金下達到本級有關部門和本行政區域縣級以上財政部門。同時，要督促縣級農發機構加快項目建設和資金報賬進度，盡量減少結轉結余資金規模。要嚴格執行財政資金縣級報賬制、招投標制、工程監理制、資金和項目公示制等管理制度，規范資金項目管理。

三是加強監督檢查工作。要加強監督檢查工作，借助各地專員辦和中介機構的力量，優化檢查主體組合配置，綜合檢查和專項檢查相結合，進一步提升監督檢查質量。2016年將進一步加大監督檢查力度，將對11個省級農發機構開展綜合檢查，對8個省級農發機構開展中央農口部門專項檢查和項目評審專項檢查，委托5個省專員辦開展驗收工作監管，并進一步提高抽查開發縣的比例。各級農發機構要高度重視綜合檢查工作，對檢查中發現的問題要切實整改到位，并舉一反三，補齊短板，堵塞漏洞，加強管理。

四是扎實推進績效評價工作。自2016年起，中央對地方所有專項轉移支付項目都要納入績效目標管理范圍，同時建立重點民生政策和重大專項支出的績效評價機制。按照要求，研究制定了新的高標準農田建設項目績效評價指標體系，《關于做好2016年農業綜合開發項目績效目標管理的通知》即將印發。今后，農業綜合開發要將績效目標管理、績效運行監控、績效評價實施、評價結果應用有機統一，努力實現績效管理全過程、全方位、全覆蓋。省級農發機構要按照相關要求，科學合理設置項目績效目標，規范做好績效自評工作，積極配合專員辦開展好績效評價工作，不斷提升績效管理水平。

五是加強開發縣管理。各省農發機構要按照《國家農業綜合開發開發縣管理辦法》加強開發縣管理。要嚴格控制開發縣數量，優先保證產糧大縣。要調整優化開發布局，集中資金突出重點，針對功能區定位適時進退開發縣，對已完成開發任務或耕地資源無保障的要及時退出，為推進農業可持續發展和科學精準開發奠定基礎。要保持開發縣相對穩定，避免因“大進大出”或“輪空”，對開發機構和隊伍造成沖擊。

六是推進信息化管理試點工作。農業綜合開發新版管理信息系統已上線運行，并在河南、湖南和河北三省進行了測試。自6月6日起，在天津、河北等9省市開展系統試點運行，主要目的是根據本省業務實際，合理確定個性化需求，將管理信息系統完善為省級農發管理信息平臺，建立健全農發管理信息系統運行機制。開展試點的省市要按照試點方案要求，高度重視，精心組織，結合資金項目管理實際和系統運行狀況，提出意見建議，為系統全面上線運行奠定基礎。

（五）強化紀律，改進作風。農業綜合開發政策性強，各級領導高度重視，社會各界廣泛關注，農民群眾迫切期待，對紀律和作風要求更高。農發機構既管資金、又管項目，責任和風險更大。要堅持“一崗雙責”，時刻把紀律和規矩挺在前面，嚴格落實中央八項規定精神和黨風廉政建設主體責任，加強廉政教育管理，健全內控工作體系，完善制約監督機制，從小事抓起，從苗頭抓起，嚴格防控廉政風險。各級農發干部都要慎權慎微慎獨、警鐘長鳴、依規守紀，樹立良好的形象。

著力加強作風建設，打造高素質干部隊伍。要鞏固“三嚴三實”專題教育成果，扎實開展“兩學一做”學習教育，著力打造學習型機關，不斷提升農發干部隊伍的政治素養、理論水平和工作能力。要深入開展調查研究，深入項目區了解情況，解疑釋惑，完善政策。要加強干部鍛煉培養，大力倡導奉獻精神和“工匠精神”，大力弘揚求真務實、勇于擔當的優良作風，積極營造風清氣正、干事創業的濃厚氛圍。

（作者系國家農業開發辦公室主任）

責任編輯/李俊宇