結(jié)合離婚案件談鄉(xiāng)村規(guī)劃缺失情況下農(nóng)村房屋的處理

李 平

(西南民族大學(xué)法學(xué)院 四川 成都 610000)

結(jié)合離婚案件談鄉(xiāng)村規(guī)劃缺失情況下農(nóng)村房屋的處理

李 平

(西南民族大學(xué)法學(xué)院 四川 成都 610000)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)村居民收入日趨增長(zhǎng)，農(nóng)村中新建了越來(lái)越多的磚混甚至是鋼混結(jié)構(gòu)的房屋，有的被我們稱(chēng)為“鄉(xiāng)間小別墅”。結(jié)合筆者所處理過(guò)的夾江縣法院2011-2014年部分離婚案件中，大多數(shù)離婚案件中爭(zhēng)議焦點(diǎn)均涉及到農(nóng)村房屋所有權(quán)和居住權(quán)的分割，由于鄉(xiāng)村規(guī)劃的缺失導(dǎo)致了多數(shù)爭(zhēng)議房屋無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)登記，但是法官會(huì)從徹底解決矛盾和防止再次另行訴訟的角度來(lái)解決其房屋分割問(wèn)題。本文擬針對(duì)農(nóng)村居民在農(nóng)村土地上修建的房屋在離婚案件中如何處理這一現(xiàn)象做一簡(jiǎn)要的分析。

離婚；鄉(xiāng)村規(guī)劃；農(nóng)村房屋

一、問(wèn)題的引出

甲男與乙女婚前分別居住在J縣X鄉(xiāng)和G鄉(xiāng)，1992年雙方在G鄉(xiāng)登記結(jié)婚，婚后與乙女父母共同居住在G鄉(xiāng)。1998年夫妻在原乙女父母房屋原址基礎(chǔ)上修建了新房，新房使用了舊屋部分建筑材料，位于舊屋院壩中。2013年乙起訴離婚。甲同意離婚，但表示婚后就將戶(hù)籍遷到G鄉(xiāng)，在X鄉(xiāng)已經(jīng)沒(méi)有了承包土地；新房款都是自己外出掙的，需要部分房間所有權(quán)。乙父母不同意。從實(shí)際情況上，該村沒(méi)有鄉(xiāng)村規(guī)劃，甲乙未單列戶(hù)籍，宅基地是乙父親擁有使用權(quán)。該案中涉及到要分割的房屋沒(méi)有取得規(guī)劃證明，沒(méi)有房屋所有權(quán)證書(shū)，而房屋分割的前提是明晰所有權(quán)，這成為擺在法官面前的難題。

二、我國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃的缺失及其產(chǎn)生的問(wèn)題

(一)鄉(xiāng)村規(guī)劃尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府根據(jù)本地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，按照因地制宜、切實(shí)可行的原則，確定應(yīng)當(dāng)制定鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的區(qū)域。在確定區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊，應(yīng)當(dāng)依照本法制定規(guī)劃，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)、村莊建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃要求。”住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：到2020年，全國(guó)所有縣(市)要完成縣(市)域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制或修編。就筆者所處的夾江縣G鄉(xiāng)而言，沒(méi)有一個(gè)村有鄉(xiāng)村規(guī)劃。

(二)鄉(xiāng)村規(guī)劃的缺失與登記規(guī)定不匹配

《房屋登記辦法》要求了“申請(qǐng)登記房屋符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的證明”是所有權(quán)登記的條件之一。有研究表明，在改革開(kāi)放后，農(nóng)村實(shí)際做法是不管何人申請(qǐng)宅基地，基本上是村干部說(shuō)了算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級(jí)的審核批準(zhǔn)權(quán)也是走過(guò)場(chǎng)而已①。對(duì)于村民未按鄉(xiāng)村規(guī)劃建房，有的村干部不管或者幫助隱瞞，規(guī)劃執(zhí)法部門(mén)也是難以“全面照顧”。

(三)鄉(xiāng)村規(guī)劃缺失與規(guī)劃、土地法規(guī)不相匹配

1、《物權(quán)法》具體規(guī)定了因合法建造、拆除房屋等事實(shí)行為設(shè)立或者消滅物權(quán)的，自事實(shí)行為成就時(shí)發(fā)生效力。立法者雖考慮了農(nóng)村的實(shí)際，但如何界定則沒(méi)有具體明確。

2、房屋不能脫離土地。《土地管理法》第六十二條規(guī)定一戶(hù)一宅原則，國(guó)務(wù)院辦公廳文件規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”。宅基地關(guān)系到農(nóng)民的基本居住條件，是農(nóng)村居民的一種“福利”，國(guó)家保護(hù)很?chē)?yán)格。

3、缺少了鄉(xiāng)村規(guī)劃環(huán)節(jié)，所有權(quán)難以認(rèn)定，可能導(dǎo)致案例中宅基地使用權(quán)人與房屋實(shí)際建造者不一致，與我國(guó)“房地一體”相沖突。如果不認(rèn)定合法建造，那么所有權(quán)又處于一個(gè)“空缺”的狀態(tài)，涉及分割、抵押等問(wèn)題上無(wú)法進(jìn)行。

三、離婚案件中農(nóng)村房屋所有權(quán)的判定及其分割處理

為解決該“空缺”，有學(xué)者提出以下觀點(diǎn)：農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)權(quán)主體限于本集體成員，村民的占有就是一種對(duì)不動(dòng)產(chǎn)享有權(quán)利的公示②。筆者認(rèn)為，用占有取代公告也不能完全處理好這類(lèi)案件。

夫妻在離婚時(shí)一般都對(duì)債權(quán)債務(wù)、共同財(cái)產(chǎn)、子女撫養(yǎng)、農(nóng)村承包土地、共同居住房屋要求處理，法院也支持一并處理。筆者查閱了法庭之前的離婚裁判文書(shū)，當(dāng)時(shí)相對(duì)比較“創(chuàng)新”的是將房屋的平面圖及雙方的各自份額在裁判文書(shū)上進(jìn)行了標(biāo)注；有的文化在筆錄里面用圖表標(biāo)注；有的用單獨(dú)的文字表述。筆者認(rèn)為，我們不能以現(xiàn)在的思維和方式去衡量以前的處理是否是恰當(dāng)?shù)模驗(yàn)闀r(shí)代不同，法官思維的也不同。不可否認(rèn)，當(dāng)時(shí)的做法在當(dāng)時(shí)環(huán)境下是比較符合的，用圖表對(duì)當(dāng)事人房屋權(quán)利區(qū)域的清晰表述也避免了很多后續(xù)的糾紛出現(xiàn)，當(dāng)事人對(duì)權(quán)利邊界一目了然。

筆者認(rèn)為，離婚案件中農(nóng)村房屋所有權(quán)的判定及其分割處理應(yīng)當(dāng)做如下理解：

(一)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查農(nóng)村房屋的規(guī)劃證明、土地證明與房產(chǎn)證明，堅(jiān)持“房地一體”主義。

(二)鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)外，辦理了集體土地使用權(quán)屬證明的房屋。這類(lèi)房屋辦理不了房產(chǎn)證是由于規(guī)劃的原因，屋主向村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣級(jí)國(guó)土部門(mén)辦理了申請(qǐng)并取得了合法的用地手續(xù)。

但是沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證書(shū)，但是我們不能據(jù)此認(rèn)為這類(lèi)房屋是非法房屋，也不能簡(jiǎn)單的一句沒(méi)有房產(chǎn)證，我們不處理，因?yàn)橥恋厥褂米C上也清楚載明了用地人和期限。處理這類(lèi)離婚案件中涉及到的房屋時(shí)候，首先審查土地證上的用地人和地址、圖表等重要信息，了解村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)于國(guó)土、鄉(xiāng)村的規(guī)劃情況，并對(duì)同住成員家屬特別是父母進(jìn)行了解。對(duì)國(guó)土證上載明的是用地人是夫妻任何一方、房屋是由雙方在婚姻期間共同修建、同時(shí)父母對(duì)房屋分割協(xié)議中涉及的土地和房屋均無(wú)異議的，可以認(rèn)定該協(xié)議成立并有效，并可根據(jù)當(dāng)事人要求將協(xié)議內(nèi)容載入裁判文書(shū)。雖然目前我國(guó)農(nóng)村房屋登記確權(quán)制度已經(jīng)開(kāi)展，但農(nóng)村規(guī)劃目前也并未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，法院一段時(shí)間內(nèi)必將面臨沒(méi)有登記確權(quán)，但不得不處理的尷尬的境地，立足于解決現(xiàn)狀成了當(dāng)務(wù)之急。

(三)對(duì)于處于鄉(xiāng)村規(guī)劃范圍外的沒(méi)有辦理任何手續(xù)的房屋的處理。

實(shí)際生活中這類(lèi)房屋有絕大多數(shù)，對(duì)于這類(lèi)在堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先的前提下，處理不能一概而論。

1、夫妻在婚姻存續(xù)期間，在自己承包地范圍內(nèi)重新修建的房屋。由于某些原因并沒(méi)有向村委會(huì)申請(qǐng)批準(zhǔn)宅基地或者在向村委會(huì)繳納一定費(fèi)用后就在自家承包地中修建了房屋。夫妻離婚時(shí)針對(duì)這類(lèi)房屋所達(dá)成的協(xié)議我認(rèn)為不宜寫(xiě)進(jìn)法院的調(diào)解書(shū)中。可以在法院主持下同時(shí)就住房分割、院壩分割等問(wèn)題進(jìn)行一并調(diào)解解決，引導(dǎo)當(dāng)事人私下達(dá)成協(xié)議。

2、夫妻在婚姻存續(xù)期間，在父母原宅基地范圍內(nèi)重新修建的房屋。

房屋的宅基地使用權(quán)屬于父母的，子女成年后在原宅基地基礎(chǔ)上新建。由于農(nóng)村特色的情形此時(shí)就產(chǎn)生了宅基地屬于父母，但是房屋確實(shí)是子女修建的，在子女發(fā)生了離婚糾紛時(shí)候，需要充分尊重宅基地使用權(quán)人的意見(jiàn)。

綜上，在處理離婚案件中針對(duì)農(nóng)村房屋應(yīng)當(dāng)分類(lèi)而異，對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村房屋應(yīng)嚴(yán)格堅(jiān)持房產(chǎn)證明、土地使用權(quán)證明；對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)域外的農(nóng)村房屋應(yīng)綜合考慮，不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為沒(méi)有房產(chǎn)證和土地證而認(rèn)為不能處分，充分在查明房屋宅基地、房屋修建的實(shí)際情況下盡量引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議。筆者相信，隨著農(nóng)村房產(chǎn)登記確權(quán)工作逐漸完成，本文處理辦法只是在這個(gè)時(shí)期的“臨時(shí)措施”而已。堅(jiān)持“物權(quán)法定”原則，在農(nóng)村房屋登記確權(quán)工作和農(nóng)村規(guī)劃的不斷完善后，離婚案件中“房地分離”這種情況必將被改變。

【注解】

①郭繼,韓清懷.法律社會(huì)學(xué)視野下的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題研究[M].北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2014.75.

②高圣平,劉守英.宅基地使用權(quán)初始取得制度研究[J].中國(guó)土地科學(xué),2007,10.33-34.

李平(1985-),男,漢,四川眉山人,在讀研究生,西南民族大學(xué),研究方向:民商法學(xué)。