試用行政倫理理論解決我國基層公務員的行政倫理困境

戴澤民

(中央民族大學管理學院 北京 100000)

試用行政倫理理論解決我國基層公務員的行政倫理困境

戴澤民

(中央民族大學管理學院 北京 100000)

目前我國擁有數量龐大的基層公務員隊伍，他們能夠直接接觸到人民群眾，也是人民群眾的直接服務者。但在他們的工作生活當中，受各種因素的制約，很容易陷入行政倫理困境。通過庫珀的行政倫理理論，可以得出解決行政倫理困境的合理辦法。

基層公務員；行政倫理困境；行政倫理理論

庫珀(Terry L.Cooper)是美國著名行政倫理學專家，在他的行政倫理理論中，其核心是行政責任，使公共組織負責任主要依靠內部控制和外部控制，組織制度對行政人員的行為具有重要影響。

一、行政責任

行政責任是政府及其行政人員因其公權地位和公職身份而對授權者和法律以及行政法規所承擔的責任,它包括主觀責任與客觀責任兩個方面。

主觀責任是在社會化過程中產生的,它具體表現為某種形態的價值觀、態度與信念。價值觀是關于個體如何行為的信念,作為一種信仰類型,它在整個信仰體系中居于基礎與核心地位,信念較為持久穩定,它對道德品格的生成與培養起著關鍵作用;態度相對來說較為概括,它初步表達了個體的某種道德傾向與道德情感。如果把主觀責任的三種表現比喻為三個同心圓的話,價值觀是處在最里層的一個圓,信念位于中間,而態度則處于最外層。作為“核心”的價值觀是人類主觀責任的主要來源,它在人類的認識與環境相互作用的過程中改造著人類的認知,影響著人類的情感與性格,從而最終塑造人類的行為方式。

客觀責任與外部強加的事物有關,它源于法律、組織機構以及社會對行政人員的角色期待。在庫珀的行政倫理理論體系中,客觀責任被表述為職責與義務兩個層面。職責主要是對某個人或者某個集體負責,而義務則是對某一任務或某一目標負責。

首先，行政人員的客觀責任表現為他們必須對上級負責,即積極貫徹上級的指示或完成規定的目標任務,同時也要求他們對下屬的行為負責,即指示下級行事并提供各種支持。在這一過程中體現得更多的是職責關系。

其次,公共行政人員對政府官員負責,把他們的意志當做公共政策的具體表現加以貫徹。這些公共政策絕大多數是以立法的形式(少數以行政命令)表現出來的。行政人員必須說明其行為和財力的應用符合法律的宗旨或者行政命令的意圖。這種法律責任關系體現的是行政人員對憲法和其他相關法律的遵守與維護,因此它表現出的是更多的義務而非職責關系。

最后,也是行政人員最為本質的客觀責任,即公共行政人員要對公民負責,服務于公共利益。行政人員必須洞察、理解和權衡公民的各種利益并對此做出積極回應。公民是主權者、公共行政人員是他們的受托人。

庫珀指出,客觀責任與主觀責任不應當被視為“真實”與“虛假”之間的區別;作為一種價值觀與信仰的表達,主觀責任與客觀責任一樣具有真實性。行政人員的責任要求其為公共利益服務,然而公共利益卻是一個極其抽象和概括的概念,以至于為公共利益服務常常變成一句空話,主觀責任的存在某種程度上彌補了這一缺憾。在許多時候,行政人員不是在上級或法律的要求下,而是在良知、信仰、價值觀等內部力量的驅使下以特定的方式認知與行動。

二、外部控制與內部控制

在公共組織中保持負責任的行為有兩種方法:外部控制與內部控制。外部控制強調通過立法、規則、制度或是重新安排組織機構,從外部對行政人員進行監管與約束;而內部控制則試圖通過倫理訓練來強化行政人員內心的價值觀和倫理準則,使其在缺乏外部監督的情況下也能作出符合道德規范的行為。

庫珀認為,無論是內部控制還是外部控制都有利與弊。內部控制機制的優勢在于:內化的價值觀對于行政人員的影響更為持久。即便上級不在場、紀律松弛發生腐敗現象,行政人員的內心控制仍能發揮作用。內部控制機制還有助于負責任且富有創新精神的官僚制的產生。通過培養內部控制價值系統,可以為行政人員提供裁決過程中的自信感和應對突發事件的自覺感,從而使其拋開教科書式的說教大膽嘗試新的行為方式。當然,其不足之處也很明顯。首先,價值觀的相對性導致其在選擇上很難達成共識。每個人都有自己的價值觀,誰的價值觀才是官僚機構的標準對于該問題的回答莫衷一是。其次,內部控制是一種軟約束,僅僅依靠行政人員個體將其價值觀用于具體問題的決策時,無法保證他(她)不以權謀私。最后,對抗的價值觀存在發生沖突的可能性。例如,建立新的鋼鐵廠,當地的空氣就會受到污染;反之,當地的公眾就會失去難得的就業機會。在諸如此類的價值觀選擇中,行政人員面臨著兩難境地。

而外部控制中，從“利”的方面看,外部控制可以通過倫理法律、制度等為政治共同體道德提供最低標準的規范性闡述。隨著共事務的不斷擴展,行政人員的自由裁量權也在自然不斷擴大。然而,公眾才是公共權力的主人,行政人員的自由裁量權必須服從于公眾的意志并受到公眾的監督,而外部控制為此提供了法律與制度上的底線。此外,外部機制通過對超越公民授權限度之外的行政活動進行懲處,在確保公眾利益得以充分實現的同時,給其他試圖違反行政倫理的行政人員予以警示。外部控制也存在“弊”的方面。首先,外部控制更擅長于解決一般性問題,而對具體問題缺乏明確性指導。其次,外部控制往往很難執行。法律、制度漏洞的存在、舉證的困難使得檢舉活動無法持續有效地進行下去,再加上政府執行機制不夠健全,也使得許多外部控制機制停留于表面。最后,嚴格的外部控制可能會給組織帶來一種緊張的氣氛,破壞組織員之間應有的團結與協作。

庫珀認為,當務之急是實現內部控制與外部控制之間的平衡,并使兩者達成和解:執行必要的外部控制以限制個人私利;實施充分的內部控制以鼓勵自主意識與創新精神。這一平衡對公共行政人員作出完全負責任的行為是必不可少的。

三、組織的制度性

庫珀指出,組織的制度性權威經常被用來限制道德行為?，F實社會中,確實存在一些對道德行為進行挫傷和阻撓的組織。這些組織在一種制造懷疑、嫉妒和爭斗的異化的氛圍中運轉,嚴重破壞了組織工作環境,削弱了社會紐帶關系,深深損害了組織和整個社會中的責任關系。要避免組織制度給行政人員道德行為可能帶來的破壞作用,就必須澄清權威的界限和職責的范圍;對決策者要有方法給予嚴格的控制,防止其權力濫用;所有公務員都必須向其上級清楚地解釋其權力行駛的合法性;正規組織與非正規組織必須通過降低必要的政治性操縱達成共識;盡量減少組織機構縱向分層。

四、我國基層公務員的定義

《中華人民共和國公務員法》第二條對于公務員的概念做了規定:本法所稱公務員,是指依法履行公職,納入國家行政編制,由國家財政負擔工資福利的工作人員。而基層公務員就是指在我國基層性政府中從事行政工作的專門性政府工作人員,納入國家行政編制,由國家財政和地方財政共同負擔工資福利的政府工作人員。其特點是：

1.基層公務員的基層性?；鶎庸珓諉T的活動范圍是地方政府。基層公務員的主要職責就被設定為完成地方社會公共事務管理,而這種特性隨著地方層級的降低而逐漸增強。這是由于在多層級的社會體制中,基層地方政府直接面對的是它所管轄的當地居民,所以,為地方居民創造一個良好的生產生活環境和社會經濟環境,能夠使地方社會處于一種和諧有序生活狀態,處于良好發展的社會環境中,就成為了基層地方政府的主要任務,而完成同地方居民生產生活密切相關的一切社會公共事務就成了基層公務員的主要職責。

2.基層公務員的復雜性。表現在兩個方面：一是基層公務員結構復雜,這是由我國政治體制層級所決定的。僅縣一級別的行政主體就有縣、區、自治縣、縣級市等多種稱呼,而這種稱呼隨著層級的降低而逐漸增多,到鄉鎮甚至村級別時,由于各地的地方風俗的差異,更會衍生出許多的稱呼,表現出越到基層,地方政府的類型越復雜,數量越大的特點。二是基層公務員組成的復雜性。我國公務員的選拔渠道有三種:選任、委任和聘任,而越來越多的人通過各級公務員考試或者各種關系進入公務員系統,基層公務員也不例外,從下級選拔和上級任命和以及平級互調,使得基層公務員的構成越來越復雜。

3.基層公務員職責的局限性。表現在兩個方面：一是表現在其治理的地域范圍上。從概念中我們可以得出,基層公務員所管轄的地域范圍只是我國縣級及縣級以下的各級地域,而且本區域內的社會公共事務由當地基層政府所管轄,同級別的地方政府不得跨區域管理。二是表現在其所承擔的治理責任上,地方政府的基層公務員所管轄的僅僅只是國家全部政治生活的一小部分。如果將國家看做是一個大型企業,基層公務員所承擔的只是最基層的政策執行層面中的具體事務,很少參與整個組織的戰略性規劃和政策性文件的制定?；鶎庸珓諉T對于整個國家政治生活來講,也只是管理其最基層的一部分。

五、對策與建議

基層公務員在社會上扮演著不同的角色，其中，家庭角色成為最容易與其他角色發生沖突的角色。當行政工作的對象就是與自己有各種關系的個體人時,到底是繼續維護個人的利益,維護自己在家庭中的地位,還是秉公辦事,嚴于執政,堅決維護組織的利益,維護公共的利益,就會給基層公務員造成兩難的困局。這就是所謂的行政倫理困境。

要想解決目前我國基層公務員面臨的行政倫理困境，根據庫珀的行政倫理理論，有以下幾點建議：

1.加強對基層公務員的行政責任約束

要正確的意識到，明確行政倫理責任制，其目的和宗旨都是為了更好的實施行政倫理，為了更好的為人民提供服務，使社會行政制度更健全更科學。要加強基層公務員的專業素質和道德修養。加強其行使公共權力的責任感，強化服務意識，從自身做起。面對現實的誘惑和自身人性的挑戰，能夠扼制欲望，正確樹立價值觀。其次，整個社會要營造積極、正確的輿論場，推出堅守行政倫理的道德典范，在各級政府機關中進行評比，抓典型，樹典型，學習典型，使弘揚行政倫理責任蔚然成風。最后，還是要健全相關法律法規，明確責任。只有將責任和義務都明確化，才能在工作中有的放矢。

2.進行行政體制改革

庫珀認為，如果人們的行政行為理論思考的缺失、道德想象力的匱乏以及較低的倫理自主性，都是行政人員出現道德價值問題或違反道德原則的原因。因此，只有高度發揮行政倫理學在行政體制中的地位才會衍生一個完善的行政體制。我國的行政體制的復雜程度和特殊程度決定了必須從不同的角度和多個渠道進行行政體制完善。目前就我國的情況來看，要想有效的預防和組織公共行政人員執行公務過程中發生的腐敗行為與瀆職行為就必須加大在執行公共事務過程中有效運用倫理法規法則的力度。另一方面，加強行政人員內部的自身控制比如提高行政人員的倫理自主性也可以大大預防腐敗和瀆職行為的發生。從外部控制手段例如倫理法規法則的建立，將這種外部控制手段有效的與相應的內部控制進行結合既在最大程度上削減了行政組織的行政成本，也會督促行政人員不斷提高辦事效率。不難看出，目前的當務之急就是進一步對我國的行政體制進行完善。

3.構建“服務型政府”組織文化

要樹立“全心全意為人民服務”的行政價值觀，建設服務型政府。要建設“服務型政府”，就要堅持政府服務體制構建的“顧客導向”。政府的職能及其行政決策與行政行為必須緊緊圍繞公眾這一顧客的多樣性需求展開，從制度與體制上保證政府決策與行為由“以政府為中心”向“以公眾為中心”轉移，這樣就能夠在政府內部創建起一個良好的行政倫理倫理責任氛圍，只有在這樣的組織文化下，基層公務員才能把實現和維護公眾利益作為其價值取向，把公眾的滿意度作為其運行的最大使命。

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戴澤民(1992.3-)，男，彝族，貴州，碩士，中央民族大學管理學院，民族地區公共行政管理專業。