我國地方財政可持續發展的問題分析

袁昭穎

(河南財經政法大學 河南 鄭州 450046)

我國地方財政可持續發展的問題分析

袁昭穎

(河南財經政法大學 河南 鄭州 450046)

1994年分稅制改革以后，我國財政體制發生了根本上的轉變，增強了財政對經濟的調節能力和中央政府的宏觀調控能力。但地方財政的發展面臨的問題也不容忽視，財權事權劃分不合理、地方政府收入和支出的不對等、在收入結構上對土地財政的過度依賴等矛盾突出。地方財政的可持續發展逐漸成為了我國一個重要目標。

地方財政；發展；分析

一、我國地方財政發展現狀

分稅制以來，我國基本將所有具有增長潛力的稅種都劃為中央財政收入或者是作為共享稅收，致使中央財政收入收入大幅度增長，集中能力增強，地方的財政收入規模日益縮小。與此同時，地方的事權日益繁重，在地方政府管理的實際狀況中，事權要遠遠多于財權，導致地方政府入不敷出，債臺高筑。①地方財政收支現狀：地方政府一般預算收入分為稅收收入與非稅收收入，稅收收入在一般預算收入位于主體地位。在地方政府稅收收入中，流轉稅所占的比例最高，其次是所得稅。但流轉稅的主體稅種均為中央地方共享稅，隨著‘營改增”的正式實行，營業稅收收入正式轉化為增值稅收入，這意味著地方分享的稅收會降低，也會致使地方政府財政收入大幅減少。地方財政支出狀況：地方財政一般預算支出不斷增加，同時在公共財政體制逐步建立情況下，社會保障體系也在不斷完善，而財政在社會保障體系建設中的作用日漸突出，大量與社會保障體系建設相關的支出開始出現，公共產品服務支出占據地方財政支出相當大比重。②地方財政收入結構不合理：地方對土地財政的過度依賴。在我國財政體制發展過程中，地方承擔的事務繁重，而財權存在種種限制，導致地方政府財權與事權嚴重不匹配，地方政府為了彌補財力的不足，滿足種種事權的需求，不得不尋求非稅收收入，甚至制度外收入的幫助。在此情況下，地方政府選擇擁有自主決定權的土地資源來彌補空缺，通過對土地征用、開發和出讓為主，從而形成了土地財政的發展模式。表現在：高額的土地出讓金收入是土地財政的重要收入，到2010年全國土地性財稅收益已經達到33994.3億元，而僅土地出讓金收入就高達27464.5億元，在地方財政收入占據了超八成的比重。建筑、房地產業發展產生的稅費收入。當前土地、房產稅收包括城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、房產稅、契稅及其他相關稅種。這五種稅規模在1999年稅收之和為378.2億元;到2010年規模稅收之和達到6529.8億元，增長了17倍之多。

二、地方財政可持續發展的阻礙

①事權劃分不規范：中央和地方之間事權劃分不規范：我國政府間事權界定采取中央管理、地方管理和中央地方共同管理的模式，其中，除了中央和地方政府分別明確管理的事務外，共同管理的社會事務范圍就比較廣泛，誰應該管誰不應該管界限不清晰，政府在行使職能過程中，沒人管、多人管、越級管現象相當普遍。并且由于中央政府和上級政府的權威性，地方政府承擔著不應當承擔的事務，地方政府財權、財力有限，承擔不了相應事權。地方政府之間事權劃分隨意性大：我國的政府職能現在配置基本上是中央政府和上級政府有相當的權力，可以為自己定職能或為下級政府定職能,這就會產生一些政府行使職能時不順利的問題，有些市場可以自行調節的領域，政府不應該管，卻因為利益關系偏要加以干涉,甚至出現各級政府爭奪管理權；而有些領域由于市場的局限性，需要進行宏觀調控,因為無利可圖,各級政府不愿意投入資金或進行調節，還有一些地方政府缺乏財力而不能充分履行事權。②地方政府財權自主性小：在94分年稅制改革后，我國財權劃分的一個明顯特征就是財權層層上移。首先是中央政府和地方政府之間，受分稅制體制影響，中央財政收人占全部財政收入的比例逐漸加重，中央財權相對集中。其次是地方各級政府之間，由于地方各級政府之間新體制的確立并沒有統一的規范，上級政府為了自身收入的保障，一般會將規模大、收入高、稅基穩定的稅種劃歸本級政府，更是將一些可以單獨化為地方稅的歸為共享稅。這兩種情況使得財權從鄉到中央向上層層相對集中。③地方主體稅種缺失：分稅制改革為了確保中央稅收收入，對地方財政考慮較少，導致劃分給地方的稅種是一些零散的、稅種種類多但是稅收收入規模的稅種。自2016年5月1日起，全面推開營改增試點，將建筑業、房地產業、金融業、生活服務業納入試點范圍，將營業稅改為作為共享稅的增值稅，相關政策的出臺影響地方政府的收入規模，地方政府在稅權和主體稅種方面也缺乏長期、穩定、可靠地制度保障。隨著“營改增”的實施，營業稅將失去地方主體稅種的地位，地方將處于主體稅種缺失的局面。

三、促進地方財政可持續發展的建議

①明確地方各級政府的事權范圍：要建立起規范的財政體制，首先應明確各種各級政府的支出責任，從而確定其收入責任。在中央政府進行收入安排的時候，明確事權責任可以了解各種政府的支出需要。支出安排的有關信息可以促進收入安排的合理性和高效率。要保證地方稅收體系改革的穩步進行，就要明確各級政府間事權的劃分范圍，確定每一級政府事權支出范圍，做到界限明朗，事權財權相匹配。要使稅收體制改革達到預期效果，必須細致合理的劃分事權范圍，做到國家與市場、中央和地方、地方與地方和財政機構四個方面職責分明，關系明晰。②確立稅收立法權：在財權方面，各級政府應有保障政府職能履行的相應財權，是當前我國地方稅體系改革的關鍵。我國各個地區的初始稟賦，如自然資源以及經濟發展過程中導致的財政能力和稅源規模的差別很大，中央政府不可能做到各個地這區統一規定，統一行政。在此背景下，充分調動地方積極性，賦予適度的稅權給地方，地方政府根據本地區發展實際情況，利用自身財權和財政政策更合理的配置資源，提供給區域內居民充分滿意的公共產品，從而促進本地的經濟發展。其次應賦予地方一定實際的稅收調整權。相對于征稅對象、征稅范圍等基礎性規定，稅率、優惠政策等方面可以由地方政府參考決定，充分發揮地方政府調節經濟的作用。對于統一開征且影響社會經濟發展較大的地方稅種(如增值稅、所得稅)，在立法機關制定規范的基礎上，地方政府權利范圍內確定部分的征管辦法。而對于如房地產稅、城市維護建設稅性質的稅種等，對地方區域影響較為明顯，并且征收監管方便，中央政府便可下放權力給地方，只負責制定基本稅法，給予地方政府確立其征收辦法、稅率彈性、減免政策及其征收管理等權限。③完善財產稅制度：世界上多數國家選擇財產稅當作地方的主體稅種，不僅是因為便于征管，其還有稅源穩定、稅基流動性小的優點，這是財產的特殊性決定的。根據國際經驗，我國也可以優先考慮財產稅作為地方主體稅種。要想發展財產稅為主體稅種，必須要重構財產稅體系。首先，要做到實事求是，根據地方的實際發展狀況，完善現有稅種的同時開征新稅種，例如物業稅、車船使用稅遺產稅和贈與稅，有助于促進地方稅收制度的完善，解決財產稅征收范圍較窄的問題。其次地方政府應當具備一定的財產稅管理權限，在堅持以國家統一制定的財產稅相關法律法規為基礎，同時賦予地方政府針對財產稅的稅收調整權，以此不斷完善財產稅稅權的合理劃分。④推進資源稅改革：對于資源稅的改革，我們可以從兩個方面考慮：第一，將自然資源納入征收范圍，比如水資源、動植物資源、森林資源等，促進自然資源的合理利用和合理保護，提高資源利用率。第二，適當提高資源稅稅率，根據資源自身的屬性設置相應稅率，提高對于不可再生、污染嚴重以及產出性能低的資源的稅率。提高資源稅占地方稅收體系的比重，不斷完善地方稅收體系。

[1]殷萍萍.2014.中國財政可持續性研究[D].安徽大學

袁昭穎(1995-)，女，漢族，河南商丘人，經濟學碩士，河南財經政法大學，研究方向：財政學。