中國保障性住房土地供應政策分析

郭 蓉

(山西財經大學公共管理學院 山西 太原 030000)

中國保障性住房土地供應政策分析

郭 蓉

(山西財經大學公共管理學院 山西 太原 030000)

當前，我國保障性住房建設已經進入較為穩定的階段，但保障性住房建設受制于資金和土地的限制，尤其是土地已成為制約保障性住房建設的關鍵因素，因此研究保障性住房土地供應的狀況及其政策具有重要意義。本文對中國保障性住房土地供應的總量、結構、計劃和空間分布四個方面進行了分析，并對不同階段的保障性住房土地供應政策進行了總結分析。

保障性住房；土地政策

一、中國保障性住房土地供應狀況分析

根據《中國國土資源年鑒》(2004-2015)的數據顯示，自2003年以來，中國保障性住房土地供應狀況從總量上來看，土地供應量及其增長率呈現出明顯的階段性特征，經歷了從緩慢增加，到快速增加，再到迅速減少三個階段；保障性住房土地供應量占住宅土地供應量的比重逐年增加；經濟適用住房土地供應量的變動趨勢同全國保障性住房土地供應量的變動趨勢相一致，2009-2014年廉租住房土地供應量呈現先減后增的變動趨勢，2012年達到最大值，2013-2014年出現負增長。從區域情況來看，經濟發展較慢、人口稀疏的西北地區和天津、浙江等經濟發展較快地區的保障性住房土地供應量占住宅土地供應量比重較高(超過30%)，而經濟發展快且人口較多的省份的占比較低(低于10%)。

二、中國保障性住房土地供應政策分析

有關中國保障性住房土地供應的政策大體可以分為四個階段：起步階段；以經濟適用住房為主的保障性住房土地供應階段；經濟適用住房和廉租住房土地供應并重的階段；注重公共租賃住房土地供應的階段。

(一)起步階段(1994-2002年)

1994年為適應城鎮住房制度改革的需要，實現住房的貨幣化供給，我國提出了建立具有保障性質的經濟適用住房制度。《國務院關于深化城鎮住房制度改革的決定》和《城鎮經濟適用房管理辦法》首次提出在經濟適用住房建設用地的原則上采取行政劃撥方式的供應方式，并且要求經濟適用住房的建設量要達到房地產開發商建設總量的20%，同時要求地方政府要優先安排經濟適用住房的建設用地，這實質上是對經濟適用住房土地供應的原則性規定，并沒有實際意義。1998年受金融風暴的影響，《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》出臺，要求建立多層次住房供應體系，經濟適用住房的地位得到凸顯，同年《關于大力發展經濟適用住房的若干意見》要求各地要根據當地建設用地可供應情況及城市總體規劃編制經濟適用住房年度計劃，在供地計劃中統籌安排，將經濟適用住房建設計劃報國土資源部等部門備案，這一規定對于促進經濟適用住房土地供應具有一定的意義。

從1998年我國正式提出建立廉租住房制度到2003年廉租住房制度正式確立，這一階段關于廉租住房的制度側重于對最低收入家庭實行租金補貼為主，租金核減、實物配租為輔的手段，同時對于廉租住房的房源以收購現有公房為主，限制集中建設廉租住房，在廉租住房的土地供應方面，僅做了一些諸如劃撥供地、給予土地優惠等原則性的規定。

(二)注重經濟適用住房土地供應階段(2003-2006年)

2003年，《國務院關于促進房地產市場平穩健康發展的通知》的發布使得經濟適用房在住房制度改革中的地位得到強化，同時該文件還規定在房價上漲較快及住房供不應求的地區應當增加普通商品住房和經濟適用房的土地供應。2004年，《國務院辦公廳關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》要求對各地執行土地利用總體規劃和年度計劃的情況進行監管，擅自改變土地利用計劃的，要追究有關人員的責任，這在一定程度上促進了列入土地供應計劃的保障性住房用地的供應。2005年，《關于做好穩定住房價格工作的意見》明確指出對居住用地和房價上過快的地區要著重增加商品住房和經濟適用房的土地供應量，引入市場機制完善土地儲備制度，提高普通商品住房土地的供應能力，可見這一政策側重于增加商品住房的土地供應以降低房價；這一文件對廉租住房制度也進行了完善，將制度建設情況納入政府目標管理工作中，并對其加強監管，要求建立廉租住房保障對象檔案，除財政資金外多渠道籌集廉租住房資金，可見這一時期廉租住房制度建設的重點在于資金的籌集。2006年，《關于調整住房供應結構穩定住房價格的意見》明確提出要重點發展中低價位中小套型普通商品住房，要優先保障中低價位中小套型普通商品住房(經濟適用房)廉租住房土地供應不低于居住供地總量的70%，并明確在2006年底前各地要安排一定的廉租住房開工建設。2007年，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》要求又加強了對上述政策的落實。

(三)經濟適用住房和廉租住房土地供應并重的階段(2007-2011年)

2007年，《關于認真貫徹國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見進一步加強土地供應調控的通知》為確保70%的土地供應政策落到實處，制定了監管措施確保政策的落實。2008年，《三部委聯合印發廉租住房工作意見》對廉租住房的建設任務進行了明確的規定。《2009-2011年廉租住房保障規劃》明確了各年的廉租住房建設計劃并且由住房城鄉部對廉租住房工作進行考核，重點經考核建設用地的落實及建設任務目標的完成。2009年《國土資源部關于切實落實保障性安居工程用的通知》對保障性住房建設用地計劃的落實、供應管理和監督管理進行了細化，這一政策的目的在于確保保障性住房土地供應落到實處。2010年，《關于加強房地產用地供應及監管有關問題的通知》、《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》、《國土資源部關于改進報國務院批準城市建設用地申報和實施工作的通知》強調落實保障性住房土地按時按計劃供應。2011年，《國務院關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》明確各市縣要科學編制保障性住房土地供應計劃，涉及新增建設用地要優先安排，做到應保盡保。儲備土地和收回使用權的國有土地優先安排保障房建設。

在公共租賃住房土地供應方面，《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》規定面向經濟適用房對象供應采用劃撥方式供應土地，其他的建設用地可以采用出讓、作價入股、租賃等方式供應土地；此外，還有一些關于增加公共租賃住房土地供應的原則性規定。

總之，2008年以后的保障性住房土地供應政策側重于落實土地供應量，保證保障性住房土地的用途不發生改變，確保保障性住房土地按時按計劃供應。

(四)保障性住房土地供應減少的階段(2012年—-)

2012年，國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行監督管理委員會《關于加強土地儲備及融資管理的通知》中規定儲備土地應優先應用于保障性安居工程。2013年，《國務院辦公廳關于繼續做好房地產調控工作的通知》中要求加快保障性住房建設，提出2013年住房用地供應量不低于過去3年的平均水平，2014年及2015年政策側重于棚戶區改造及公共租賃住房的建設及管理，專門針對保障性住房土地供應方面的政策比較少。

綜上，可以看出，我國保障性住房的土地供應政策在不斷完善的過程中，也呈現出雙軌性、壟斷性和土地供應政策雙重標準等特征，因此，為了使保障性住房土地供應計劃更加合理，應當加快財稅及土地制度改革，根據各地的經濟、土地、人口等情況合理地確定保障性住房土地需求量，利用動態監管機制等措施確保計劃的落實，同時對于不同地區采取差別化保障性住房土地供應政策。

[1]張占錄，汪晗，聶鑫.基于差別化土地供應政策的保障——以“黃石模式”為案例研究[J].社會經緯，2013，(09)：29-30.

郭蓉(1992-)，女，漢族，山西長治人，現為山西財經大學公共管理學院土地資源管理專業2014級碩士研究生，研究方向：房地產開發與經營。