論道路交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)與救濟途徑

楊屹東

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

論道路交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)與救濟途徑

楊屹東

(中央民族大學(xué)管理學(xué)院 北京 100000)

在我國的法學(xué)界與司法實踐中長期對交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)界定存有爭議。回顧道路交通事故認(rèn)定書在我國立法上的變遷史，尤以2004年《道路交通安全法》的出臺為分水嶺，法律明確將其定性為證據(jù)，但沒有明確規(guī)定具體的證據(jù)種類，在理論研究與司法實踐中都存在問題。歸納整理我國關(guān)于交通事故認(rèn)定書的救濟途徑，針對實踐中存在的問題，提出完善建議，以期讓大家了解關(guān)于道路交通認(rèn)定方面的立法變遷，不斷完善《道路交通安全法》，同時使當(dāng)事人能夠得到最大的救濟，充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

交通事故認(rèn)定書;行政行為;行政可訴性;救濟途徑

一、道路交通事故認(rèn)定書立法上的變遷

隨著我國不斷增長的機動車保有量，道路交通事故也屢屢發(fā)生，在發(fā)生交通事故后，交管部門會對事故現(xiàn)場予以勘驗調(diào)查，向事故當(dāng)事人出具《交通事故認(rèn)定書》，以此確定事故責(zé)任的比例承擔(dān)問題。如果當(dāng)事人對認(rèn)定書不服，有哪些救濟途徑呢？欲探討救濟途徑，先要明晰交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)為何，才能尋找到相應(yīng)的救濟途徑。但是學(xué)界與司法實踐中都長期對交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)判斷存在爭議，眾說紛紜。首先回顧下在我國法律規(guī)定中關(guān)于交通事故認(rèn)定書性質(zhì)的變遷史。

通過1992年1月1日起施行的《中華人民共和國道路交通事故處理辦法》(以下簡稱《辦法》)的規(guī)定，可以看到《交通事故責(zé)任認(rèn)定書》是由公安機關(guān)作出，當(dāng)事人如果不服可以選擇行政復(fù)議為救濟途徑，基于此，理論學(xué)界普遍將交通事故責(zé)任認(rèn)定書定性為行政行為。

但《辦法》中只規(guī)定了對認(rèn)定書內(nèi)容不服時可申請行政復(fù)議，對是否可以提起行政訴訟沒有規(guī)定，所以在司法實踐中，當(dāng)事人就此提起行政訴訟時，司法機關(guān)也難以確定是否可以受理管轄，有的法院以行政案件受理并作出判決，有的法院卻不予管轄。為了在司法實踐中做到相對統(tǒng)一，1992年12月1日公安部和最高人民法院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于處理交通事故案件有關(guān)問題的通知》(即法發(fā)(1992)39號文，以下簡稱《通知》)中第四條規(guī)定，當(dāng)事人單純地就公安機關(guān)作出的道路交通事故責(zé)任認(rèn)定和傷殘評定不服的，人民法院對此類案件是不予受理的；當(dāng)事人如果對交管部門作出的行政處罰不服或者損害賠償有爭議的，可以提起行政訴訟、民事訴訟；人民法院在審理交通肇事案件時，若經(jīng)審查認(rèn)為認(rèn)定書中的責(zé)任認(rèn)定確屬不妥，則不予采信。此《通知》出臺后，各地法院的行政庭基本上都關(guān)閉當(dāng)事人對交通事故責(zé)任認(rèn)定的救濟大門。

《公報》不具備強制性，各地的司法實踐又一次循環(huán)到最初的局面，有受理的，有不予受理，理論學(xué)界也是一番新的論辯。2003年10月28日頒布了《中華人民共和國道路安全交通法》(以下簡稱《道交法》)中第七十三條規(guī)定，交管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)交通事故的現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查等情況，及時制作交通事故認(rèn)定書，以此作為處理交通事故的證據(jù)。該法首先將原“交通事故責(zé)任認(rèn)定書”的“責(zé)任”二字去除，略有傾向地淡化其行政性；其次將交通事故認(rèn)定的性質(zhì)由行政行為改變?yōu)樽C據(jù)的一種，取消了原《辦法》中行政復(fù)議的規(guī)定。在全國人大常委會法工委法工辦復(fù)[2005]1號《關(guān)于交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見》中規(guī)定，將交管部門制作的交通事故認(rèn)定書作為處理交通事故案件的證據(jù)使用。明確指出交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于具體行政行為，當(dāng)事人不能向人民法院提起行政訴訟。

至此從法律規(guī)定上看，我國已明確將交通事故認(rèn)定的性質(zhì)界定為證據(jù)，也規(guī)定了交通事故認(rèn)定書不可復(fù)議也不可訴，其救濟途徑只為當(dāng)事人舉證，由法院裁定該事故認(rèn)定書上所載內(nèi)容是否予以采信。可是將交通事故認(rèn)定界定為證據(jù)屬性的依據(jù)是否是值得推敲的呢？

二、交通事故認(rèn)定書性質(zhì)的考究

(一)證據(jù)說

1.證據(jù)說的合理性研究

《道交法》將交通事故認(rèn)定書定性為證據(jù)的一種，我想主要是基于下列幾方面的考量：

(1)《道交法》中將交通事故認(rèn)定書定義為是交管部門依據(jù)交通事故現(xiàn)場的勘驗、檢查、調(diào)查等，及時作出的一種法律文書。交管部門作為處理交通事故糾紛的專業(yè)部門，基于其專業(yè)的視角，對交通事故的現(xiàn)場進行勘驗、調(diào)查，對事故發(fā)生原因、責(zé)任予以查明、判斷，其目的是解決事故當(dāng)事人之間將來可能引發(fā)的侵權(quán)賠償糾紛，同時也為人民法院在審理此案時提供專業(yè)建議，便利法院的審判工作。

(2)交通事故認(rèn)定書不具備行政行為的拘束力、公定力與強制執(zhí)行力。行政行為的拘束力是指行政主體和行政相對人會被已經(jīng)生效的行政行為所附加的一種約束的法律效力；所謂公定力是指行政行為一經(jīng)成立，都會被推定為是合法的，要求所有的行政主體與行政相對人對其予以尊重的一種法律效力；執(zhí)行力指行政行為有國家強制力作為保障，如果行政相對人不配合履行，其將受到強制執(zhí)行。但交通事故認(rèn)定書不具備拘束力，因為其只是對一起交通事故的事故原因、事故過程作出一種分析結(jié)論，沒有直接對事故當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)予以確認(rèn)，不會產(chǎn)生實際的法律效果。那自然就談不上強制執(zhí)行力，因為沒有規(guī)定事故當(dāng)事人的義務(wù)，不具有強制執(zhí)行的內(nèi)容。(3)將交通事故認(rèn)定書作為證據(jù)，當(dāng)事人如果對認(rèn)定書中所載內(nèi)容有異議，在人民法院審理或組織調(diào)解時，可以同其他證據(jù)一樣依據(jù)證據(jù)規(guī)則，就證據(jù)的真實性、合法性以及關(guān)聯(lián)性進行質(zhì)證，如果該認(rèn)定書確有錯誤，人民法院可以依法不采信該認(rèn)定書中所載內(nèi)容，進而依據(jù)現(xiàn)有合法有據(jù)的證據(jù)作出判決。這樣，當(dāng)事人的權(quán)益還是得到了有效地救濟。

2.證據(jù)說存在的問題

交通事故認(rèn)定書不符合法定證據(jù)種類規(guī)定的特征，不具有證據(jù)合法性的要素。《道交法》只是將交通事故認(rèn)定書定性為證據(jù)，但具體是哪種證據(jù)沒有規(guī)定。根據(jù)《民事訴訟法》中關(guān)于證據(jù)種類的規(guī)定，與其可能相關(guān)的為書證與鑒定結(jié)論(刑訴中稱鑒定意見)。

公安部在《關(guān)于對地方政府法制機構(gòu)可否受理對交通事故責(zé)任認(rèn)定的復(fù)議申請的批復(fù)》中指出，交通事故責(zé)任認(rèn)定是交管部門作出的一種鑒定結(jié)論。主流也較傾向?qū)⒔煌ㄊ鹿收J(rèn)定書作為鑒定結(jié)論，但仔細觀察，會發(fā)現(xiàn)交通事故認(rèn)定書與一般的鑒定結(jié)論是有很大區(qū)別的。所以會發(fā)現(xiàn)，如果將事故認(rèn)定書定性為鑒定結(jié)論，當(dāng)事人在現(xiàn)有制度中確無法享有與其他鑒定結(jié)論一樣的權(quán)力，那便損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

交通事故認(rèn)定書也不能認(rèn)定為是書證。根據(jù)書證的規(guī)則，一般而言其反映的就是案件的客觀事實，沒有摻雜人為的主觀認(rèn)識，但交通事故認(rèn)定書卻是客觀事實與主觀認(rèn)識相結(jié)合的產(chǎn)物。交警隊的工作人員根據(jù)對事故現(xiàn)場的調(diào)查信息，結(jié)合自己的辦案經(jīng)驗，對事故各方的責(zé)任予以判斷劃分，其所作出的交通事故認(rèn)定并非對客觀事實單純而直接的反映。

(二)具體行政行為說

1.交通事故認(rèn)定符合具體行政行為的構(gòu)成要件

具體行政行為是指行政主體為實現(xiàn)行政管理的目的，根據(jù)行政相對人的申請或者依據(jù)法律授予的職權(quán)對涉及具體而特定的行政相對人的權(quán)利義務(wù)作出的行政行為。交管部門作出《交通事故認(rèn)定書》這一行為符合具體行政行為的構(gòu)成要件，應(yīng)當(dāng)將交通事故認(rèn)定定性為具體行政行為。那么根據(jù)最高人民法院頒布的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的規(guī)定，可以邏輯地推出如果當(dāng)事人對交通事故認(rèn)定不服，依法可以提出行政復(fù)議或者行政訴訟，以實現(xiàn)法律救濟。

2.為什么國家不認(rèn)為《認(rèn)定書》具有行政可訴性？

行政可訴性是指行政相對人針對行政主體作出到的某一行政行為，在現(xiàn)實的條件下能夠向人民法院提起行政訴訟的可能性，具體包括法律上的可訴性和事實上的可訴性。誠如上文所分析到的交管部門作出《交通事故認(rèn)定書》這一行為符合具體行政行為的構(gòu)成要件，具備法律上的可訴性,但該行為不具備事實上的可訴性。所謂事實上的可訴性是指該行政行為是否已經(jīng)對行政相對人產(chǎn)生了實際的或者終局的法律效果，如果沒有對相對人的權(quán)力義務(wù)造成實際的影響，即沒有救濟的必要性。依據(jù)《道交法》第七十三條的規(guī)定，交通事故認(rèn)定書是交管部門根據(jù)交通事故的現(xiàn)場勘察、技術(shù)分析、檢驗等情況作出的一種法律文書。如果法律允許對這一行為可以提起行政訴訟，在司法實踐中可能會產(chǎn)生如下的問題：(1)法院審理案件存在專業(yè)局限性。對事故車輛損害鑒定的專業(yè)性技術(shù)判、事故現(xiàn)場勘驗記錄、現(xiàn)場圖、檢驗調(diào)查結(jié)論等都需要具有處理交通事故專業(yè)知識和豐富經(jīng)驗才能予以判斷，而法官普遍不具備此方面的專業(yè)知識。(2)易產(chǎn)生訟累。允許事故當(dāng)事人對《交通事故認(rèn)定書》的異議提起行政訴訟，實際上對當(dāng)事人的損害賠償請求等突出問題沒有意義。事故當(dāng)事人如有異議可通過行政復(fù)議予以更正，即使行政機關(guān)作出維持的復(fù)議決定，當(dāng)事人還可以就損害賠償?shù)仍俅翁崞鹈袷略V訟予以解決。而如果讓其行政訴訟，法院對爭議認(rèn)定書判決撤銷并責(zé)令重新作出，當(dāng)事人又可能會對重新作出的行政行為。

三、對道路交通認(rèn)定不服的救濟途徑

(一)現(xiàn)有救濟途徑考究

1.復(fù)核制度

根據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》第五十一至五十六的規(guī)定，當(dāng)事人如果對認(rèn)定書有異議的，可以向上一級交管部門通過書面的方式提出復(fù)核申請；上一級的交管部門經(jīng)審查后認(rèn)為原道路交通事故認(rèn)定存在問題，應(yīng)當(dāng)作出復(fù)核結(jié)論，責(zé)令原辦案單位認(rèn)定。但對重新作出的交通事故認(rèn)定書仍持有異議，應(yīng)如何處理并沒有作出相關(guān)規(guī)定。

2.證據(jù)模式

根據(jù)《道交法》第七十三條的規(guī)定，如上文所分析的將其作為一種證據(jù)，如果當(dāng)事人對交通事故認(rèn)定有異議，人民法院在民事或刑事案件的審判過程中認(rèn)為交通事故認(rèn)定書確有違法情形或存在錯誤的，人民法院可將交警隊所作出的交通事故認(rèn)定書與其他證據(jù)平等對待，依法對其的真實性、客觀性、合法性進行審查，如有有充足的證據(jù)能夠推翻該認(rèn)定書時，法院不需要經(jīng)過重新認(rèn)定即可直接決定不予采信，并直接根據(jù)已查明的案件事實來確定當(dāng)事人之間的事故責(zé)任。

(二)完善交通事故認(rèn)定救濟途徑的建議

通過上文的論述會發(fā)現(xiàn)，如果將交通事故認(rèn)定書定性為證據(jù)，那么其將處于在證據(jù)體系中所屬證據(jù)種類難以界定的尷尬局面，也會在司法實踐中產(chǎn)生問題，故我建議從以下方面予以完善：

1.《交通事故認(rèn)定書》作為一項鑒定結(jié)論，其首先要由合法且具備資質(zhì)的鑒定機構(gòu)予以作出，其次結(jié)論的作出人員應(yīng)具備鑒定資格。故建議將交通事故認(rèn)定增加為公安機關(guān)檢驗鑒定的項目，將其納入司法鑒定管理的軌道。鑒定機構(gòu)和鑒定人應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的條件，并經(jīng)省級司法行政部門登記并公告，才能取得相應(yīng)的鑒定資格，如未取得鑒定資格，其作出鑒定結(jié)論將不會被采信。如此調(diào)整后，為交通事故認(rèn)定書屬于鑒定結(jié)論的證據(jù)種類提供了依據(jù)。

2.設(shè)立專門的交通事故認(rèn)定科。實踐中，作出交通事故認(rèn)定的交警同時也是該交通事故的調(diào)查人員，這顯然違背了我國《刑事訴訟法》中關(guān)于偵查人員不得擔(dān)任鑒定人的規(guī)定，因此建議設(shè)立專門的交通事故認(rèn)定科，專門負責(zé)交通事故認(rèn)定工作，具體的偵查人員收集到足夠的證據(jù)后移交給交通事故認(rèn)定科進行事故認(rèn)定，實現(xiàn)偵查人員與鑒定人相分離，增強認(rèn)定人員的專業(yè)性。

3.根據(jù)我國《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》的規(guī)定，人民法院可以要求鑒定人員出庭對鑒定結(jié)論做相關(guān)說明，那么建議在審理關(guān)于交通事故的案件中引入專家證言制度，人民法院在審理中有權(quán)要求事故認(rèn)定人員出庭接受質(zhì)詢。

通過回顧道路交通事故認(rèn)定在我國立法上的變遷，會發(fā)現(xiàn)國家對其性質(zhì)的界定也是幾經(jīng)周折，《道交法》的出臺看似給長期存在爭議的交通事故認(rèn)定書的性質(zhì)做出了一個明確的界定，但仔細分析也存在一些法律上的不適與實踐中的問題。因此建議在證據(jù)說的性質(zhì)前提下，通過修改交通事故認(rèn)定書的認(rèn)定程序，讓其能切合我國的證據(jù)體系，這樣做才能讓當(dāng)事人不存爭議的享有明確的救濟途徑，使公安機關(guān)交通管理部門依法行政和公正執(zhí)法，切實保障交通管理相對人的合法權(quán)益。

[1]許睿.中華人民共和國道路交通管理條例道路交通事故處理辦法交通違章處理程序規(guī)定[M]，2003

[2]最高人民法院、公安部關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知.[EB/OL].法律圖書館.網(wǎng)址http://www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=9160.[2014.1.26]

[3]楊丹.試析《中華人民共和國最高人民法院公報》中行政案例——兼論我國案例指導(dǎo)制度的意義[D].華南理工大學(xué)碩士學(xué)位論文

[4]國務(wù)院法制辦公室.中華人民共和國道路交通安全法[M].中國法制出版社,2011

楊屹東(1991.3-)，男，回族，寧夏，碩士，中央民族大學(xué)管理學(xué)院，民族地區(qū)公共行政管理專業(yè)。