精準識別體系運行的現狀困境及完善

楊爍文 岳冬梅

(1.河北師范大學法政與公共管理學院 河北 石家莊 050024)(2.河北師范大學匯華學院 河北 石家莊 050024)

精準識別體系運行的現狀困境及完善

楊爍文1岳冬梅2

(1.河北師范大學法政與公共管理學院 河北 石家莊 050024)(2.河北師范大學匯華學院 河北 石家莊 050024)

精準識別是精準扶貧工作開展的必要前提和堅實基礎。但在研究貧困的相關文獻中對于精準識別的專項研究缺乏一定的系統性。文章以精準識別為研究核心點，通過對精準扶貧的宏觀政策研究和客觀數據的剖析，引發對精準識別的深度認識，由此梳理出當前精準識別面臨的諸多困境，主要表現在信息不對稱、排斥現象嚴重、識別成本過高以及識別的技術等難題。鑒于此，文章針對不同的識別難題給出了對應的對策建議，以期對當前精準識別有所助益。

精準扶貧；精準識別；識別困境

一、引言

通過對精準扶貧政策、數據以及相關文獻的研究，當前將精準識別作為單獨的研究對象的文獻資料還比較匱乏。從2014年國家發布的《扶貧開發建檔立卡工作方案》提出建檔立卡的設想后，我國的扶貧開發工作進入到更加精準的階段，經過近三年的運行，精準扶貧所包含的四個子系統分別出現了不同程度上的問題和困境。文章以精準識別作為研究對象，在對精準識別有一個深刻全面認識的基礎上，厘清當前精準識別體系在現實運行中存在的問題和困境，期望對后期對其它子系統的運行奠定良好理論和技術支撐。

二、精準扶貧政策的發展

通過經濟的不斷發展，我國的經濟總體量有了飛躍式的提升，貧困也隨著人們物質生活的提高逐漸步入到相對貧困的階段，而以往的粗放式的扶貧政策出現了諸多的問題，這不利于扶貧效果的提升，在此背景下，精準扶貧政策的出臺極大的響應了當前的貧困形式，正所謂反貧困戰略的“及時雨”。

這在更大程度上精準識別提供了參考的依舊，各地市在進行貧困識別的過程中可以更為精準的定位貧困人員的貧困程度。即便如此，識別有了大的指導方向，但是在具體的操作中存在著一些列的問題，文章將對精準識別在具體的操作層面遇到的問題進行詳細分析。

三、精準識別的內涵

精準扶貧是一個系統動態的民生工程，包含了精準識別、精準幫扶、精準管理及精準監督四個子系統。誠然，貧困識別一直以來就是扶貧開發的基礎工程，當前以瞄準到戶與個人的精準識別系統極大提升了扶貧工作后期的效率。為了對精準識別有更加深刻和全面的認識，該部分分別從歷史的發展角度、模型的顯示運行情況以及識別過程中運用到的具體方法、技術等方面進行深度的剖析，為研究下一部分精準精準識別遇到的顯示困境奠定基礎。

1.貧困識別的歷史發展情況概述

貧困的識別問題也是在發展中不斷進行調整。從識別的瞄準單位的變遷角度來看，體現出識別的精準化程度不斷提升。隨著我國的經濟的不斷發展，以片區為代表的絕對貧困情況得到極大的緩解，但是貧困問題逐漸發展成相對貧困。由此瞄準單位則以更精細化的聚焦在貧困戶與貧困村的更小的層級單位。

研究發現，之前的貧困識別大多停留在解決絕對貧困或緩解貧困的極端狀態，以貧困縣或片區大面積貧困，屬于粗放式的扶貧開發。當然，這一扶貧開發方式是與當時具體的貧困情況相聯系的，也取得了顯著的成果。

當絕對貧困人口不斷減少，步入到相對貧困階段后，人們更關注的醫療、教育培訓、衛生以及生活條件的提升等方面。由此貧困的識別進入到更精準化的階段，致貧原因、貧困程度、貧困類別等都需要運用更為科學客觀的方法測量。

2.精準識別模型運行的現狀

當前我國提出來精準識別的理念，在顯示貧困識別的時候主要參照的依據主要是《方案》所提出來的建檔立卡方法，該方案是各個貧困地區識別貧困人口的主要依據。文章從兩部分展現該部分具體來看，“各省將報國務院扶貧辦核定后的貧困人口識別規模，逐級分解到行政村。在縣扶貧辦和鄉鎮人民政府指導下，按照分解到村的貧困人口規模，農戶自愿申請，各行政村召開村民代表大會進行民主評議，形成初選名單，由村委會和駐村工作隊核實后進行第一次公示，經公示無異議后報鄉鎮人民政府審核。鄉鎮人民政府對各村上報的初選名單進行審核，確定全鄉貧困戶名單，在各行政村進行第二次公示，經公示無異議后報縣扶貧辦復審，復審結束后在各行政村公告。”

國家發布的建檔立卡的相關政策和各個地區貧困識別的現狀可以發現，當前國家采用“自上而下”和“自下而上”相結合的貧困識別模式。所謂“自上而下”模式，即由相關政府部門綜合考慮各個地區貧困的范圍和程度，分配給各個貧困地區一定的貧困指標，采用逐級分配的方式確定貧困人員。“自下而上”模式，即村一級成立村民代表大會，采用民主評議的方式選出哪些村名可以獲得貧困名額，這種方式在一定程度上確保了公平的原則。

3.精準識別技術使用現狀

精準識別，則是在有限的貧困規模下，采用更科學、民主的方式將貧困程度深，并從相對貧困群體中識別最需要幫扶的人員。但是在目前的識別理論研究依舊難以滿足當前的需求。畢潔穎，黃佳琦(2017)①中國在貧困理論研究，認為當前的貧困測量方面缺乏相應的研究，與現實的識別測量脫節。加之，貧困開發情況不甚明朗。人口測量不精準，缺乏相應的精準性。導致后期的資金和項目的指向性不明。因此，以更科學、客觀的方法進行貧困測量則是當前研究的重點。

通過對建檔立卡的更深入的分析以及在對河北省W地區進行專項的貧困識別調研后發現，在具體的貧困識別操作中以收入為主要的參照維度，主要的測量方法是以村干部、駐村工作隊的工作人員以及臨時組建的村民代表組成評議小組，對貧困家庭進行識別，較之前的方法更為民主公平，但是主觀臆斷性很大。陸漢文(2015)②認為，通過民主評議方法識別貧困人口的效果主要取決于政府控制村干部的能力和這些村干部認真識別的意愿、決心，實踐中有很多變數。由此，因為貧困指標的單一化、不健全以及較強的主觀性導致在評定貧困人員過程中造成了很多村民之間不必要的矛盾和沖突。

在貧困理論當中，我國在不斷向多維貧困測量方向轉變，但是由于測量和搭建關鍵指標的復雜性以及對測量人員的具有較高的要求，導致多維貧困測量的方法遲遲不能落地，導致現在多維貧困更多的停留在學術研究領域。

三、精準識別的現實困境

1.貧困識別信息不對稱

在對精準識別的運行現狀中發現，以建檔立卡為核心的識別體系存在著諸多問題。具體來看，主要在識別的主要關系主體(市/縣/鄉扶貧辦人員、駐村工作隊、村委會成員以及貧困戶)之間的信息不對稱現象嚴重，導致扶貧資源使用效率不高，政策措施發揮不了實質性作用，從而導致扶貧效果不佳。

其中，相關專家學者對此從公共政策的角度出發，周雪光、丁煌、定明捷③-④等學者認為信息部隊稱在扶貧-脫貧結構治理過程中，是由于委托人-代理人目標利益發生偏離引發的，將“政策本身看作是發生在政策制定者與政策執行者之間的一種交易”。譚詩斌(2012)⑤認為，在層級式減貧治理結構中，由于委托人和代理人的目標不一致，各利益主體之問信息不對稱，代理人利用信息優勢，其行為有可能偏離委托人的目標，而委托人監督成本高，難以監督，很容易出現代理人損害委托人利益的行為，由此即產生代理問題。楊小龍(2016)⑥準確的識別建立在對識別對象相關信息充分把握的基礎之上，但是，農村貧困識別過程中的信息不對稱卻造成嚴重的識別扭曲。簡單來說，信息不對稱指信息在相互對應的個體之間呈不均勻、不對稱的分布狀態，即有些人對關于某些事情的信息比另外一些人掌握得多一些。

2.貧困識別“排斥現象”嚴重

根據中央下發的相關文件，指出識別排斥則是在對貧困戶進行識別的過程中，需要將總體的貧困指標與貧困戶進行匹配，但是卻出現了識別偏離，存在貧困的村莊和家庭被主觀排斥在貧困范圍之外的現象。鄧維杰(2014)認為，在精準扶貧中出現了一些列排斥現象(規模排斥、區域排斥、惡意排斥和過失排斥)導致扶貧效果不佳。唐麗霞等(2015)認為，部分農戶的排斥現象是由于貧困指標的逐級分配造成的。左停等(2015)認為，當前所使用的貧困規模控制和指標分配在一定程度上提高了識別的效率并降低的識別的成本，但因貧困資源的利益效應導致一些地方出現瞞報和多報的現象。也有研究者認為，精準識別面臨對貧困群體的惡意排斥、過失排斥等挑戰，貧困人口參與不足、社區監督機制難以實施，是導致貧困識別不精準的主要原因。

3.精準識別“高成本”效應

隨著識別日趨精準化，識別的技術不斷更新迭代以及需要大批專業的貧困識別測算的高素質人員，則會出現識別成本的不斷上升的情況，即：“精準化”與“識別成本”成正相關的態勢，這必然會加大各級政府的財政壓力。以上所言，均是根據對當前識別現狀研究后得出的，這對于后期進一步重新建設與完善精準識別體系有著至關重要的作用。左婷認為，在采用“自上而下”的規模控制中也是為了提高識別的效率同時降低其成本，與此同時因為存在所附帶的扶貧資源導致出現故意多報虛報的利益沖動等行為，故而盡量避免出現地方及農戶瞞報虛報的情況。

由此，提升貧困識別的精準性，勢必在一定程度上增多了識別的技術、人員等成本，但卻可以為后期的精準幫扶和管理工作打下堅實基礎。

四、結論

將精準識別作為文章的研究內容，以精準識別體系的歷史發展情況、模式運行的現狀為研究依據，發現在當前識別過程中主要存在信息不對稱，主觀排斥現象嚴重以及逐漸上升的識別成本成為阻礙貧困識別精準性提升的主要障礙。

據此，我們應當充分利用當前的互聯網等媒介提供的便利條件，搭建貧困信息平臺方便貧困戶查閱相關信息，實現信息的透明化，資源使用的公平性。其中陸漢文，李文君(2016)認為以當前互聯網等媒介和交互式信息參與機制，融合第三方監督等力量，可以再一定程度上提升識別的精準率。楊小龍(2016)⑦認為打破信息優勢與信息劣勢所帶來的信息偏離的情況，可從規范政策執行主體的行為、加強政策宣傳與執行監督、完善行政理念與政策標準這三個方面著力。

與此同時，加強對各個行為主體的監督管理力度，建立更為系統全面的指標體系，運用更為簡單易行的科學方法。以更加客觀的技術進行貧困測量將大大降低識別過程中的主觀性，而科學的測量方法將有效的降低識別的成本。

【注釋】

①畢潔穎，黃佳琦.農戶多維貧困測量及2020年后展望.農業經濟展望，2017年第8期.

②陸漢文.落實精準扶貧戰略的可行途徑.國家治理，2015年第38期.

③周雪光.組織社會學一講.社會科學文獻出版社，2003年.

④丁煌，楊代福.政策執行過程中降低信息不對稱的策略探討.中國行政管理，2010(12):104-107.

⑤譚詩斌.現代貧困學導論.長江出版傳媒、湖北人民出版社，2012.

⑥楊小龍.信息不對稱:農村貧困識別面臨的困境.湖南人文科技學院學報第33卷第4期2016年8月.

⑦楊小龍.信息不對稱:農村貧困識別面臨的困境.湖南人文科技學院學報第33卷第4期2016年8月.

楊爍文(1992-)，女，碩士研究生，河北師范大學法政與公共管理學院，社會保障專業；岳冬梅(1977-)，女，河北師范大學匯華學院副部長，經濟管理方向。