中美行政監督機制之比較

于曉敏 劉彩萍 劉亞杰

(云南大學公共管理學院 云南 昆明 650091)

中美行政監督機制之比較

于曉敏 劉彩萍 劉亞杰

(云南大學公共管理學院 云南 昆明 650091)

行政監督是對國家行政機關及其工作人員運用行政權力進行行政管理活動的行為進行監督。國家行政權力既可以為國家和公眾服務，也可能會損害公眾的利益，因此，必須對行政權力進行限制和制約。美國進行行政監督是運用行政機關外部力量對行政機關實行監督，而我國則是在行政機關內部設置監察機關實施監督。通過兩國的行政監督制度做出比較分析，從而找出我國行政機制中存在的問題。

行政監督；機制比較

一、行政監督概述

(一)行政監督的含義。行政監督是指對國家行政的監督，是國家、政黨和公民根據法律的規定，對國家行政機關及其工作人員在行政管理活動中執行法律、政策與遵守紀律的情況進行檢查、督促、指導、糾錯的活動。行政監督是對各級國家行政機關及其工作人員行政行為的合理性和合法性的監督。

(二)行政監督的必要性。行政管理作為一項重要的國家職能，涉及到國家、社會和公民生活的方方面面，直接和廣泛的對各個領域進行管理。為了有效的進行行政管理活動，法律賦予了行政機關和工作人員很大的行政管理權力。權力越大，濫用權力的可能性就越大，行政機構的規模就更可能會膨脹，行政工作人員忽視公民的利益的可能性性就越大。只有進行行政監督，才能使這種法律賦予的權力有利于社會的存在和發展，有利于公眾的存在和生活[1]。

行政管理活動直接關系著國家和公民的利益，國家政策的制定和執行也與國家和公民的利益密切相關。行政機關和其工作人員必須在法律規定的范圍內，以追求公民的利益而不是私人的利益為目標去行使權力、制定政策和執行政策。

在社會發展進程中，行政機關的腐敗現象日益凸顯。行政管理接觸和分配大量的人、財、物，在權與錢的誘惑下，行政工作人員很有可能在工作中做出違背道德的權錢交易行為等，這些行為直接影響國家行政機制的健康運行和人民的根本利益。有效的行政監督可以抑制腐敗現象的產生和權力的濫用。

二、美國的行政監督體制

1787年，美國憲法對三權分立做了明確的規定。憲法規定了美國是一個分權制衡的國家，立法權、行政權、司法權分別由國會、聯邦政府和最高法院所擁有。三權之間的制衡關系是建立在權力交替和權力重疊的基礎之上的。立法機關和司法機關對行政機關都有行政監督的權力，防止行政權力的濫用，以保證公民享有憲法所規定的自由的權利。

(一)立法機關對行政機關的監督。根據聯邦憲法規定：“本憲法所授予的各項立法權，均屬于由參議院和眾議院組成的合眾國國會。”國會是美國的最高立法機關，對政府具有完全的制衡能力，具體有立法權、財權、任命批準權、條約批準權、彈劾權、調查權。威爾遜說過：“嚴密監督政府的每項工作，并對所見到的一切進行議論，乃是代議機構的天職”[2]。國會的監督和制約功能主要是針對總統及其領導的行政機構的，這種監督和制約主要體現在以下幾個方面：第一，行政機關執行法律的情況；第二，行政機關使用國會撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，行政方面的機構設置；第五，行政機關的決策程序。美國國會還通過了一些法律來確保政府機構的透明度。例如1935年通過的聯邦注冊法，規定總統的行政命令、所有政府機構的規章制度和其他一些暫行條例，都必須公布于眾。

(二)司法機關對行政機關的監督。根據聯邦憲法規定：“司法權屬于最高法院以及國會隨時規定和設立的低級法院”。法院是美國最高的司法機關，國司法機關對行政機關的監督方式主要有兩種，即違憲審查監督和行政訴訟監督。違憲審查監督是指法院在審理具體案件中，對立法機關和行政機關制定的法律、法規或執法活動進行審查，宣告違憲的立法和行政為無效的一種制度。違憲審查權對行政權的監督作用主要表現以下三方面：保護公民權利免受行政權力侵害，調解立法權與行政權沖突和限定行政權力的擴張。行政訴訟監督是指代表國家的行政機關與私人發生糾紛時，這一糾紛未能在行政機關得到解決，私人可以依據憲法條款訴諸法院。

三、我國的行政監督體系

行政監督體系是國家為監督權的行使而設立的行政監督機構、制度和人員的總稱。行政機關的外部監督體系包括政黨監督、國家權力機關監督、司法監督、社會團體監督、公民監督和輿論監督。政黨監督指的是以中國共產黨和各民治黨派對國家政治活動的監督。國家權力機關監督指的是人民代表大會及其常務委員會對國家行政機關及其工作人員行使權力的監督。人大及其常務委員會對政府的監督又分為法律監督和工作監督。司法監督是指人民檢察院和人民法院對國家行政機關和行政工作人員的行政管理活動實行的監督。社會團體監督在我國主要指工會、共青團、婦聯的監督。公民監督是指公民通過批評建議申訴控告檢舉等方式對行政機關進行的監督。輿論監督是指通過大眾傳媒工具對國家機關及其工作人員的違法違紀行為進行揭露的一種監督機構。

行政機關的內部監督體系包括一般監督、職能監督和主管監督等非專門監督以及行政監察、行政復議和審計監督等專門監督。我國行政監督體制存在的問題

(一)行政監督立法滯后，法律法規不完善。美國以憲法明確規定了各個權力機關所擁有的權力，實現了政府內部監督的法制化，以憲法和法律的規定進行行政監督，制約和限制機制健全，使美國行政監督得以很好的運行。而我國正處于社會主義轉型階段，再加上一直以來強調以德治國，法制建設落后，與行政監督有關的法律不僅數量少而且出臺緩慢，已有的法律法規也有一些不足，例如監督主體、監督過程和懲罰不明確。監督機構對腐敗現象的監督或懲處缺乏法律依據和法制手段，這使監督工作的嚴肅性和公正性大打折扣。

(二)行政監督缺乏獨立性。美國通過憲法在行政機關外部設置了監察機關實施監督，使行政權受其它國家權力的制約，就算總統也要“三思而后行”，最終使行政權力受人民的制約。而且美國的監督權則已經從行政權力中獨立出來，直接對最高行政首長或國會負責，在實際中發揮了較好的監督效果。我國的各級國家行政機關既是行政監督的對象，同時又是行政監督的主體。行政監督機關被納入國家行政體系中，受同級黨委和政府的雙重領導，監督權受制于行政權，不僅會出現多頭領導，工作混亂的問題，也會使行政監督沒有落到實處。由于監督部門的辦公經費、辦公條件往往受到同級政府牽制，客觀的、中立的監督往往容易受到影響。

(三)我國行政監督主體太過多元化，缺乏獨立且強有力的監督機構。美國的行政監督形式是多元化的，用相關法律明確賦予了各監督主體的權限范圍，在監督實施的具體程序上進行了細化和各職能分配，是行政監督恰到好處。我國行政監督體系也是一個多元化的體系，既分為內部監督體系和外部監督體系，每個監督體系又存在眾多監督主體，但卻不注重彼此的配合和協作，分工也不明確，信息溝通不通暢，導致越權行事、濫用權力、互爭管轄權或互相推諉的情況屢屢發生。我國也缺乏一個強有力的監督組織機構，使監督權力一再分散，沒有達到很好的監督效果。

(四)行政監督過程中民主性體現較少。我國行政監督體制包括自上而下的監督，也包括自下而上的監督，但是，自下而上的監督往往實行來比較困難，在現實生活中，人民群眾的監督作用并不能真正發揮出來，一些行政行為的失當所造成的對民眾的損失往往投訴無門，人民對政府行為的申訴也時常被忽視，再加之公民掌握信息的有限性，政務公開的選擇性和封閉性，更增添了公民參與行政監督的難度。

[1]張永桃.行政管理學[M].北京:高等教育出版社,2003:245.

[2](美)漢密爾頓等.聯邦黨人文集〔M〕.北京:商務印書館,1980.