中國特大城市人口調控選擇的措施
——來自東京的經驗及其啟發

楊 陽

(首都經濟貿易大學勞動經濟學院 北京 100070)

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中國特大城市人口調控選擇的措施
——來自東京的經驗及其啟發

楊 陽

(首都經濟貿易大學勞動經濟學院 北京 100070)

人口變化與地區發展密切相關，近年來我國一些特大城市人口加速、過快集聚，已成為我國人口發展的主要趨勢。特大城市是城鎮化的客觀必然，盡管特大城市容易滋生大城市病，但是如果規劃和管控得好，特大城市不僅可享受更高的城鎮化質量，而且可以容納更多的人口。特大城鎮化的本質是人口的調控和人口再分布，因此從特大城市入手更容易發現人口調控的內在規律。在世界上眾多特大城市中，東京的特大城鎮化戰略無疑是目前世界比較具有代表性、較為成功的特大城鎮化案例。本文將深入剖析東京特大城鎮化的發展演變歷程，并總結貫穿于其中的人口調控經驗，最后結合中國國情，為中國特大城市的人口調控提供政策參考。

特大城市；人口調控；選擇的措施

一、引言

城市人口規模結構與地區經濟發展水平、產業結構相互影響、相互促進。國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)明確指出我國“部分特大城市主城區人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇”以及”城市病”問題日益突出的現實難題，提出要“嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模”的政策目標。如何做到既合理調控人口規模，又保持經濟和社會快速發展，已經成為當前特大城市人口調控的突出難題。本文試圖深入剖析日本東京特大城市人口調控的典型個案，來發現特大城市人口的調控基本規律，從而為我國特大城市人口調控提供經驗借鑒，實現我國特大城市人口與地區經濟、產業、資源環境協調發展的目標。

二、東京的人口變化規律及調控舉措探析

(一)東京的人口規模結構變化規律

第二次世界大戰后，東京的人口變化與城市經濟發展密切相關，大致經歷了恢復性增長、快速增長、人口穩定、緩慢增長四個階段恢復性增長階段〔1945-1953)，日本經濟得到迅速恢復，東京的城市人口迎來二戰后第一個增長高峰。快速增長階段〔1954-1972)，日本迅速成長為世界第二大經濟體，人口凈增長率維持在較高水平。1968年以來一直是世界上人口最多的城市，人口遷移表現為向東京、大阪、名古屋三大都市圈的“三極集中”。人口穩定階段〔1973-1996)，受經濟危機影響經濟放緩，東京的人口增長速度逐漸回落，城市規模維持在1180萬左右，分別在1976年與1988年，開始出現負增長人口年齡結構也開始呈現少子化、老齡化的特征緩慢增長階段〔20世紀后期)，自1997年至今，伴隨著經濟復蘇與再城市化進程的加快，東京年均人口凈增長率保持在0.41%左右，總人口于2012年達到1329.6萬。

(二)東京在特大城鎮化進程中的人口調控舉措

1.建立都市圈，以大都市圈規劃建設緩解人口壓力。建立大都市圈的城市群布局，提升周邊城市的品質，減輕人口遷入壓力，是緩解大城市人口壓力的根本性戰略。日本為了解決單一城市人口過于集中帶來的問題，采用城市群布局的方式在地域上組成一個相互關聯、相互依賴的城市都市圈，從而擴大了城市的容納能力，提高了城市的聯合影響力。東京都市圈由東京都和周邊的琦玉縣、神奈川縣、千葉縣組成，總面積13280 km2，人口3 670萬(2009年)，其GDP幾乎占日本全國的三分之一，是日本最大的金融、工業、商業、政治、文化中心，被認為是“紐約+華盛頓+硅谷+底特律”型的集多種功能于一體的綜合性大都市圈。東京都市圈曾經歷了五次規劃，最后實現了由東京“一極集中”向多級、多圈層的城市結構的轉變。

2.調整產業結構布局，中心區高端化。東京產業結構經歷了從城化初期的勞動密集型向資本、知識密集型逐步過渡的過程。1955至1970年間，由于鋼鐵、造船、機械、化工和電子等產業的迅速發展，東京都地區積聚了大量的制造業企業為主的第二產業就業人口。人口數量的快速增長曾給東京的住房、交通、環境、能源等造成很大困難。為此，東京都政府通過制定東京圈基本規劃，實施《工業控制法》等，使大批勞動力密集型企業和東京原有的一些重化工業相繼遷往郊區、中小城市甚至海外，而以研究開發型工業、都市型工業為主的現代城市型工業開始聚集。資本和技術密集型產業代替勞動力密集型產業在東京高度聚集，一方面增加了地區生產總值和人均地區生產總值，另一方面也大大降低了東京城市的人口總量。

3.政府發揮主導作用。面對人口快度集中的局勢，日本東京政府發揮關鍵性作用。在戰后高速增長期中，以國家政策為主導、以政府公共項目為中心的區域與城市開發體系發揮了極為重要的作用。這一開發模式保證了城市發展和城市開發能夠按照國家政策和規劃意圖，高效率地得以實施，極大地提高了區域和城市開發的整體性和協調性。

三、東京經驗對我國特大城市人口調控的政策啟示

在未來特大城市的發展背景下，借鑒日本東京都市圈發展經驗，考慮到中國國情，分別從中央、區域層面對特大城市人口調控提出政策思路和建議。

(一)國家層面政策

第一，大力提高中小城市的人口吸納力，以分流調控人口合理分布。中央不僅可以從政策上給予中小城市更多扶植，而且也可以從財政補貼上支持中小城市吸納更多的人口，鼓勵中小城市在針對流動人口的基本公共服務上率先發展，通過促進流動人口的融合來分流特大城市的人口。因此要探索建立中小城市的人口分流的政策體系。

第二，加快推進基本公共服務均等化，以服務調控人口的合理分布。基本公共服務均等化將實現全體公民不論地域、民族、性別、收入及身份差異如何，都能獲得與經濟社會發展水平相適應、結果大致均等的基本公共服務。這樣，將逐步縮小不同區域在基本公共服務上的差距，從而緩解特大城市人口聚集的壓力。

第三，資源配置均勻化，以資源調控人口的合理分布。因此，給特大城市“減負”，給中小城鎮“加分”，實現城市均衡發展，才能解決城市人口問題。

(二)區域層面政策

第一，加快區域一體化進程，探索建立區域內人口“有進有出、進出平衡”的人口動態平衡機制。完善流動人口社會保障區域內自由流動的制度安排，如:衛星城出臺鼓勵遷入到中心城工作多年的人口返回家鄉創業和就業的政策等等。

第二，中心城轉移功能，以城市功能轉移來帶動人口分流。如北京將工業中心向廊坊或者周邊其他城市轉移，從而實現相關就業人口的轉移和分流；或者北京將部分中央政府機關外遷到周邊城市，從而帶動相關人口的外遷。

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楊陽(1993-)，女，漢族，安徽馬鞍山人，首都經濟貿易大學人口資源與環境經濟學碩士。