民族地區公共文化服務中存在的問題及對策
——以湖北省長陽土家族自治縣為例

呂正枚

(中央民族大學管理學院 北京 100081)

?

民族地區公共文化服務中存在的問題及對策
——以湖北省長陽土家族自治縣為例

呂正枚

(中央民族大學管理學院 北京 100081)

隨著黨和國家政策的全面實施，民族地區公共文化服務取得了長足進步，但是在發展的過程中存在一些問題，本文通過介紹長陽縣當前公共文化服務的現狀，發現主要有以下問題：公眾參與意識不強；公共文化產品的供給主體單一、供給結構不夠合理；公共文化產品經營模式粗放，資源浪費嚴重；重投入輕維護，公共文化產品更新機制欠缺，并針對這些問題提出了相應的建議。

民族地區；公共文化服務；長陽縣

一、引言

(一)問題提出

民族地區的公共文化服務體系建設是中國社會主義文化建設的重要組成部分。加強民族地區公共文化服務體系建設，不僅要滿足民族地區群眾基本文化需求、使少數民族地區共享改革成果的迫切要求，而且還保證少數民族地區繁榮發展、團結穩定的客觀要求。近年來，黨和國家制定了一系列推進民族地區公共文化服務建設的政策，如2007年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》、2011年《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》等。這些政策在民族地區實施的效果如何，在實施中遇到哪些障礙，存在哪些問題，弄清這些問題，是進一步完善有關政策，推進民族地區公共文化服務體系建設的前提條件。本文以長陽土家族自治縣為例，分析其在公共文化服務中存在的問題，并結合國內外的經驗，提出相應的對策。

(二)文獻綜述

當前我國學者對公共文化服務方面的研究比較多，主要集中在兩個方面，一是存在問題：胡稅根、李嬌娜認為我國公共文化服務的發展存在著較多的問題和不足，它包括:公共文化服務經費投入占財政總支出的比例下滑，導致公共文化服務投入不足；公共文化服務的投入產出比偏低，公共文化服務的效率有待提升；公共文化服務的供給質量偏低，公民滿意度和社會效益亟待提升；公共文化服務非均等化問題較為嚴重，公共文化服務供給有失公平[1]。陳燦芬認為，我國的公共文化服務體系還有待于健全和完善，特別是在邊遠的農村，公共文化服務設施還比較落后，公共文化產品供給不足，公共文化服務體系還很不完善，并用“三個不適應”來歸納其中存在的問題:政府投入與人民群眾日益增長的文化需求不適應；公共文化服務設施與公共文化服務功能不適應；公共文化服務隊伍與公共文化服務職能不相適應[2]。崔榮認為民族地區公共文化服務體系建設政策實施中存在以下問題：公共文化事業經費投入仍然不足，公共文化基礎設施、設備建設發展滯后，公共文化人才隊伍建設仍然乏力，公共文化事業投入政策較為單一，沒有形成多元化的投入機制，部分文化政策在民族地區執行中存在嚴重缺陷[3]。

另一方面是解決的對策，齊勇鋒、李平凡認為，要總結一段時期以來的公共文化發展決策、文化監督和執法的實踐經驗，將運行有效的公共文化服務政策逐步上升到法律法規層面[4]。張麗萍認為，需要整合全社會的力量參與，積極運用市場機制，以公共服務預算作為基本的運行平臺與制度載體，通過政府采購、委托承辦、承包等形式，吸引社會力量參與公共文化服務，推動公共文化服務的市場化和社會化[5]。胡稅根、李嬌娜認為，首先要構建科學有效的公共文化服務評估指標體系，在此基礎之上，要對公共文化服務從橫向和縱向兩個維度進行績效評價和動態監測。通過評價公共文化服務發展績效，明確我國公共文化服務發展需要急迫解決的問題，以促進我國公共文化服務工作取得切實的成效[6]。索曉霞，蔣萌認為民族地區的公共文化服務要堅持以下原則即政府主導和社會共建相結合的原則、繼承傳統與鼓勵創新的原則、文化培育和文化需求相結合的原則、文化服務標準化和多樣化相結合的原則、文化的開放性與安全性相結合的原則[7]。

當前我國學者對公共文化服務方面的研究成果較多，這為本文的研究提供了豐富的參考資料，奠定了良好的基礎。但是的當前學者對民族地區的公共文化服務關注的較少，因此在民族地區公共文化服務方面存在較大的研究空間。

二、長陽縣公共文化服務的概況

長陽位于武陵山區、鄂西南清江中下游，是十九萬年前“長陽人”的故鄉，素有“巴人故里”和“土家族發祥地”之稱，2009年長陽縣制定了“文化強縣”的目標，近幾年，長陽縣政府全面推進“文化大鄉鎮”建設和“生態文化名村”的創建，發揮新建成體育館的作用，加快博物館改造升級，提高圖書館、展覽館、文化館和活動中心等公共文化活動場館的管理和服務水平，建立文藝演出常態化機制，吸引高雅藝術團隊、農村特色藝術團隊到長陽演出，每年至少舉辦1次大型主題文藝匯演。豐富和增加長陽廣場、親水平臺、土家風情街等公共場所中具備地標性建筑物的巴土文化元素，進一步拓展民族文化內涵，將土家建筑文化與民俗特色文化、影視文化融為一體，打造休閑觀光的“巴土文化名片”。豐富群眾性文化活動，堅持面向基層、面向群眾，進一步完善機制，整合資源，繼續辦好每5年一屆的農村文藝匯演，每三年一屆的職工文藝匯演、每兩年一屆的“文明之花”文藝展演，每年一屆的書畫美術大賽等群眾文化活動。精心舉辦縣鄉文化藝術節，鼓勵支持各級各類文藝專業協會、鄉村文藝演出隊按照規范化、市場化運作機制，開展健康向上的群眾文化活動，不斷豐富城鄉人民群眾精神生活。

目前，長陽縣以有縣級歌舞團1個、文化館1所、展覽館1所、博物館1所、圖書館1所、文化廣場1個、體育館1個，鄉鎮綜合文化站11個，標準化農家書屋154個、文化信息資源共享工程村級服務點154個，從2012年起，縣、鄉兩級政府每年配套47.5萬元資金實行“三館一站”免費開放，縣文化館、圖書館、鄉鎮綜合文化站全部實現無障礙、零門檻進入，讓全民共享文化資源。生態文化名村①有50個，11個鄉鎮有線網絡全部實現光纖聯網，全縣累計架設光、電纜1500公里，光纜通行政村108個，全縣有線電視用戶達到3.2萬戶，有線覆蓋率達到25%；配發安裝20戶以上村村通直播衛星接收設備6700套；建立了縣有文化館、圖書館等，鄉鎮有綜合文化站，村有文化活動室的公共文化服務體系，基本形成了公共文化服務網絡[8]。

三、長陽土家族自治縣公共文化服務中存在的問題及原因分析

(一)社會公眾的參與意識不強。

公共文化活動的主體是人民群眾，所有的公共文化活動都是為其而服務的。但是在長陽縣人們對公共文化活動的參與意識卻不是很強。很多人有空閑的時間都是在家里看電視。而在農村，村中的很多公共文化設施都沒有得到有效的利用，很多東西都成了一個擺設。比如村中的農家書屋，幾乎沒有閱讀者。這主要是因為在民族地區由于受到經濟等原因的影響人們的文化素質普遍偏低，同時他們對一些公共文化的重要性認識不足，從而導致在公共文化的服務中人們的積極性不高，參與意識不強。

(二)公共文化產品經營模式粗放，資源浪費嚴重。

公共文化產品的經營是公共文化服務的核心環節，也是實現公共文化服務正的外部效應的關鍵過程，更是建立公共文化內生機制，擴大公共文化服務再生產的重要過程。然而，長陽縣在公共文化產品經營過程中的問題卻很突出。一是經營管理主體單一，政府協調壓力過大。如該地“農家書屋”采用一級政府主管，縣文化局協管的經營模式。這樣的雙重領導方式不僅加重了各級政府的協調壓力，而且容易造成權力交叉，相會推諉責任局面。二是專業人才缺乏，負責管理的人員也是身兼多職，既要搞好自己本職工作，也要負責相關公共文化產品的管理工作。該縣的“農家書屋”就掛靠在村委會，由村支書全權負責“農家書屋”的圖書借出、收回、記錄、年終結算并向上級總結匯報等工作。這種單一權威經營模式，一方面它的非專業化和非專門化導致管理工作效率低下，另一方面也不能很好地監測民間文化的發展趨勢，從而把公共文化服務處于一個封閉的單鏈條中，不能和外界交換信息，汲取營養，阻斷了公共文化產品的內生機制。

(三)重投入輕維護，公共文化產品更新機制欠缺。

預算—投入—經營—評估—維護—更新—擴大再投入是公共文化產品供給的一個有機過程，這個過程中任何一個環節的缺失都會弱化公共文化產品的外部效益。當地政府在項目預算是投入了很大的精力，爭取把預算做多做大，從而申請到更多的專項資金。然而，“評估—維護—更新”這幾個環節幾乎處于空白狀態，政府甚至連開展這幾項工作的意識都沒有。長陽制訂了文化強縣的目標，對各種公共文化設施都制定的詳細的發展規劃，但是在很多時候只是在注重當前投入的需要，很少關注其后期維護的需求。如長陽縣博物館已經有13年沒有維修過，從外面看特別破舊，里面的陳設更是多年沒有更新。

(四)公共文化產品的供給主體單一、供給結構不夠合理。

公共文化產品總體上屬于準公共物品，因而有兩種生產方式，即公共生產和非公共生產。公共生產有包括政府直接生產、委托生產和合同外包[9]。長陽縣在公共文化產品的供給過程中主要采用了政府直接生產和委托生產兩種方式。首先，對于農家書屋等場所的修建由鄉鎮政府提供土地，然后由縣文化局通過競投標，使用各級配套資金委托有資質、信譽高的生產機構進行公共文化產品的生產，政府在生產過程中起著監督、調控的作用，這種生產模式則是公共委托生產。在這種生產模式主導下，一方面政府協調、監督壓力過大，另一方面由于文化局和鄉鎮一級政府各自的利益取向不同，職責不同，很容易造成相互推諉責任，互相拆臺的局面。其次，農家書屋中圖書以及電腦多媒體等硬件資源的配備由省文化廳統一規劃，統一采購、統一配套，縣級文化局則負責安裝和裝備的調試。這種生產模式從縣政府層級角度來說屬于政府直接生產。在這種模式的主導下，政府全權負責公共文化產品的生產和供給，公共文化產品的生產和供給是一個完整的鏈條。這種生產機制受計劃經濟體制影響很大，一方面它可以較快地整合現有資源，提高產品公共文化產品配置效率，有利于政府對整個公共文化市場的監控；而另一方面他卻因為生產體制的僵化而導致生產結構缺乏合理性。由于圖書等公共文化產品的供給均由政府統一規劃，統一配套，并未建立雙向的反饋溝通機制，因而廣大公共文化產品消費主體的意見和建議得不到體現，他們的實質性需求也就得不到滿足，這也在一定程度上造成了當地公共文化產品供需失衡，弱化了公共文化服務的外部受益。

四、改善民族地區公共文化的對策建議

長陽縣公共文化服務中存在的問題在許多民族地區都同樣存在，那么，怎樣走出具有長陽特色的公共文化產品供給、管理道路？筆者認為具體來說，政府應該做到以下幾個方面。

(一)制訂社會參與政策，促成公共文化服務體系建設的多元投入機制

當前民族地區公共文化的供給主體較為單一，因此它們應綜合運用多種投資工具和財稅優惠政策，廣泛吸引社會資本和產業資本進入公共文化服務領域，逐漸形成政府投入為主導，社會力量廣泛參與的多元投入機制。同時，民族地區還可以借鑒國內外資金投入經驗。例如，在國內，浙江省采用了“以獎代補”“項目申報”“國有民營”“國助民辦”等機制來推動公共文化服務的管理，取得了較好的效果。在國外，美國的公共文化投入中，社會贊助占了很大比例，如在美國藝術團體資金中，58%來自市場收入，36%為捐款，政府資助僅占6%；在法國，其政府部門也會通過減免稅等政策來鼓勵企業為文化發展提供幫助，對支持文化事業的企業給予享受3%左右的稅收優惠。

(二)完善人才培養政策，加強民族地區公共文化服務人才隊伍建設

一是繼續貫徹2010年中宣部等六部委發布的《關于加強地方縣級和城鄉基層宣傳文化隊伍建設的若干意見》精神，落實鄉鎮文化站人員編制，每個文化站配備不少于2個以上的文化專干。二是理順鄉鎮文化站建設和管理體制，分明職責，避免重復建設和多頭管理。三是鄉鎮文化專干由縣(市)文化部門統一管理和選配，落實其各項待遇。四是認真執行2010年文化部下發的《文化部關于開展全國基層文化隊伍培訓工作的意見》，對現有縣鄉專職文化隊伍和業余文化隊伍進行系統培訓，提高他們的業務水平。五是改善人才隊伍結構，通過“設立城鄉社區公共文化服務崗位，對服務期滿高校畢業生報考文化部門公務員、相關專業研究生實行定向招錄”，鼓勵大中專畢業生投身基層文化工作，充實城鄉基層文化隊伍。

(三)健全公共文化服務的反饋機制

新公共服務理論告訴我們政府的職能是“服務”，而不是“掌舵”，公共利益是目標而不是副產品，重視人而不是重視效率，公民權和公共服務比企業家精神更重要[10]。因此，政府在提供公共文化產品時必須以公眾的需求為基準。公共文化服務體系必須出在一個雙向的循環系統中，政府必須時刻監測公共文化需求的趨向，及時對公共文化體系進行評估、糾正、更新，以真正滿足公眾的文化需求。在此，最重要的是要建立健全公共文化服務反饋機制。公共文化應該是來源于公眾，回歸于公眾，它的形式應該是多樣的，也應該是公眾所喜聞樂見的。這就要求政府不應該主觀臆斷，改變以往的自上而下的統一包辦的公共文化產品供給模式，轉向尊重農民需要，深刻考察廣大文化消費主體的意見，建立自下而上的公共化產品供給機制，提高公共文化產品供給的層次性和針對性。

【注釋】

①生態文化名村指達到五有標準：即有文化廣播室、農家書屋、文化資源共享工程服務點、綜合活動室、特色文化廣場的村子。

[1][6]胡稅根，李嬌娜.我國公共文化服務發展的價值、績效與機制優化[J].中共杭州市委黨校學報，2012,(2)：60—63.

[2]陳燦芬.試論公共文化服務體系構建的路徑[J].理論與現代化，2012,(1)：43-45.

[3]崔榮.民族地區公共文化服務體系建設的主要問題及對策研究[J].西北民族大學學報(哲學社會科學版)，2012(4):14-15.

[4]齊勇鋒，李平凡.完善公共文化服務體系提高國家文化軟實力[J].中國特色社會主義研究，2012,(1)：17-18.

[5]張麗萍.淺談中國特色公共文化服務體系的構建[J].中共山西省直機關黨校學報，2009,(6)：15-16.

[7]索曉霞，蔣萌.試論民族地區公共文化服務體系建設的特殊性[J].貴州民族研究，2012,(4)：33.

[8].李貞祥.長陽土家族自治縣強力推進“文化強縣”創建工作[EB/OL].http://www.hbmzw.gov.cn/structure/zwdt/dfbd/zw_15165_1.htm，2011-03-15/2013-06-16.

[9]周曉麗，毛壽龍.論我國公共文化服務及其模式選擇[J].江蘇社會科學，2008,(1)：33.

[10][美]珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特.新公共服務:服務而不是掌舵[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

呂正枚(1991.8-)，女，土家族，湖北宜昌人，中央民族大學管理學院2015級行政管理專業，碩士研究生在讀，研究方向：行政管理。