環境公益訴訟勝訴賠償金額去向研究

(華東政法大學 上海 200000)

環境公益訴訟勝訴賠償金額去向研究

楊媛媛朱馨培于慧霞

(華東政法大學上海200000)

本文以‘江蘇省泰州市環保聯合會訴錦江公司環境侵權案件所判決的1.6億勝訴賠償款’為切入點，主要分析現階段勝訴賠償金額在我國處理的現狀以及其應當規范化處理的必要性。再結合我國環境公益訴訟中的具體實踐，尋找出我國環境公益訴訟在審判后、執行中存在的“勝訴賠償金額“由誰管，怎么管”的問題，從而理清現實問題，找尋更佳的解決路徑，使我國的環境公益訴訟制度進一步完善，更好地開展環境保護工作。

賠償金額；上交財政；公益基金；專項賬戶

隨著我國環境公益訴訟案件逐年增多，社會各界對勝訴賠償金額的后續處理也尤為關注，特別是2014年江蘇省泰州環境污染案件,因為其判決賠償金額達1.6億,更是舉國震驚，其勝訴之后“天價賠償”的流向也成為社會關注的焦點。然而我國法律對此的規定空白使得環境損害賠償金的最終歸屬問題撲朔迷離，因此找出更加合法而合理的解決措施已是勢在必行。

一、我國環境公益訴訟勝訴金額的處理現狀

(一)江蘇泰州1.6億天價賠償的處理。江蘇省泰州市環保聯合會訴錦江公司環境侵權案件所判決的1.6億元，主要用于直接受到污染水體的修復，土質污染、大氣污染、水污染的治理，包括對沿岸民眾生活環境的整治。結余的款項還可以用于其他環境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的調查取證、專家咨詢、鑒定等必要的費用。此外，該案件創新了賠付方式，即不局限于單純的金錢支付賠償，被告方的六家企業若已經對副產酸實現了循環利用，消除了潛在的環境污染風險，則可以以賠付資金40%作為抵扣。①這種創新性的賠償方式不僅減輕了被告方的敗訴負擔，更是對其起到了極其重要的教育作用，這一做法值得在各地區進行宣傳和普及。然而，該案件在具體的后續執行程序中確是困難重重，直到2016年7月8日，錦匯公司才上繳了最后一筆賠償款。當地法院依法履職參與監控資金使用1.6億元賠償款，是給予當事企業的有力懲戒，也為其他企業敲響警鐘。相關款項賠償之后，事情遠未結束，款項如何高效利用、讓被污染河道盡快恢復生態，依然需要不懈努力的探索。

(二)我國各個地區不同的處理方式。根據我國《環境保護法》及其司法解

釋的明確規定，勝訴賠償金額并不能像其他民事判決一樣歸屬于原告組織，也沒有明確這筆資金的歸屬問題，那么就引起了各地政府和法院在處理上的不一致性。目前，我國對于生態修復資金的存放保管和使用監管探索出兩種模式：一種是歸政府財政部門監管，一種是建立專門的環境修復基金，或者交由基金會代為看管。在我國推行的吉林、江蘇、等七個試點省市中，其中有61%的省市將其納入地方財政賬戶，用于環境的修復和保護工作；有32%的省市建立了專項資金進行款專用，其他的處理方式占7%，導致勝訴賠償金額歸屬差異最主要的原因在于我國法律并沒有對此進行專門而具體的規定，各地出臺的相關政策也各式各樣。

在具體的司法實踐中，江蘇省無錫市制定了《無錫市環保公益金管理暫行辦法》，其第六條明確規定，各級人民法院判決的無特定受益人的環境損害賠償金是環境公益金的來源之一，環保公益金由無錫市中級人民法院負責統一收繳，全額上繳至市財政專項賬戶，嚴格實行收支兩條線管理，實行專款專用以收定支原則。環境公益金的使用，由市中院提出申請，報市財政局審核同意并經市政府比準后撥付。②徐州市已在政府財政賬戶上設立專項資金賬戶，用于促進徐州市環境保護公益事業發展、保障改善環境質量狀態、修復生態環境的活動中對資金的需求。這種將生態利益歸列于社會公共利益因而由納入公共財政序列來管理的理論邏輯，再法理上較為順暢但卻不能夠解決實踐中資金使用的長期性、專業性與需要跟蹤監測性等可操作性的難題。但是總體來講，目前國家層面的法律政策和司法解釋以及各地方規章交織矛盾，尚未形成完整的系統性規定。長此以往，必然形成各地對勝訴賠償金額的處理各持己見，部門化利益傾向嚴重，監管不透明等一系列現實難題，我們必須嚴正以待，及時找出更加合理的制度或政策來解決和預防。

二、環境公益訴訟勝訴賠償金額合法化的必要性

(一)目前處理中存在的問題

1.來源清晰，去向不明。

在2016年度的十大環境公益訴訟案件，如江蘇泰州案、德州晶華案、福建謝知錦案等案件中，法院在一審或二審的判決中都充分就原告對于被告污染環境所造成的環境損害所應賠償的金額進行了充分論證與探討，每一筆賠款都有其合理的來源與符合其用途的預判，但是對于交由誰進行利用、通過何種途徑來使用、最終流向了哪里卻無相應的追蹤機制與規定，使得這些賠償款額變得“來雖有影，去也無蹤”。

2.具體負責人界限模糊

在目前已有的環境公益訴訟案件中，也不乏出現有驚人數字的賠償數額，面對這樣一筆“巨款”，究竟由誰來負責呢？有的法院想交由地方政府，讓其納入財政預算，可是卻缺少監督保證政府能夠將該款正確用于環境保護或者生態修復的具體規定；有的法院試圖將賠償資金直接劃給作為原告提起公益訴訟的環保組織，可是又擔心引起社會不良輿論的風險，畢竟環保組織的最大特點在于不牟利的公益性。種種嘗試均不能完全保證資金的有效利用，也無法確定具體的責任人。

3.監管力度與執行透明度不高

不管是進行生態修復還是為企業創新生產技術提供資金支持都與傳統的法院判決執行迥然不同。傳統法院監管下的執行是一種短暫的履行行為，而生態修復從時間、空間的延續性到修復旅行完成的判斷都具有技術科學上的模糊性。③對于生態修復的效果的確定以及后續跟蹤機制的設計仍需要進一步的完善。同時對于使用賠償資金的一方也缺乏強制其信息公開的制度規定，這些問題仍需學者和專家進行細節性的探討。

(二)發達國家的法律實踐

1.美國：《超級基金法》

超級基金法的全稱是《綜合環境反應、賠償和責任法》，明確規定了排放到環境中的有害物質的治理責任、治理費用和其他治理要求，建立了比較完備的有害廢物反應機制、環境損害責任體制；該法規定了超級基金和有關補救責任，確定了有關當事人的連帶責任性的嚴格責任，是對傳統法理觀念的一種突破。④該法最主要的是確立了由造成危險物質泄漏者承擔全部清理和恢復原狀責任的制度、設立了“危險物質信托基金”。

該超級基金是一種用于資助環境清理措施的聯邦基金，由兩部分組成，初始基金主要來源于石油和無機化學品行業的專門稅收(“關閉后信托基金”)和聯邦財政撥款(“有害物質應急基金”)。遭受損害而向基金尋求賠償的人必須首先向造成損害的人提出請求，如果不行則可向基金提出，然后基金就該賠償請求向責任者進行追索；若責任承擔者不確定，例如處理有害廢棄物的場所已經停用或者棄用，則由基金承擔這一費用。

2.日本：設立基金財團、建立補償制度

20世紀下半葉是日本公害事件集中爆發的階段，從四日市大氣污染公害到大阪能勢二惡英公害，與之相隨的便是層出不窮的訴訟案件。

在西淀川公害訴訟案件中，雙方達成和解后，原告根據和解條款籌措6億日元的和解金設立了以公害地區的再生為目標的“財團法人公害地域再生中心”(通稱“藍天財團”)。該財團在迄今為止的十數年間，以西淀川地區的環境再生、地域再生事業為主，并開展了機動車最環保駕駛的社會試驗、設置西淀川公害與環境資料館、環境教育、公害患者的健康恢復事業、向國內外傳播日本的公害經驗等多種多樣的活動。東京大氣污染公害訴訟案件最終也以和解結案，此案最大創新是創立了醫療救濟制度；1997年的大阪能勢二惡英公害調解案最終于2003年以焚燒爐生產廠家向原告支付3000萬日元達成和解宣告終結，為了援助二惡英類物質與健康受害的調查研究，日本創立了總額為1000萬日元的小型基金，此后，該基金對米糠郵癥中二惡英類物質對胎兒的影響等調查發揮了作用。以損害賠償與設立基金相結合的方式提出請求，進而創造企業易于支付和解金的條件，也是本案成功的一個側面。“將每個受害救濟資金的一部分用于防治受害再發或將來公害問題的相關措施的一部分費用，這已成為公害訴訟的傳統”，并為本次的能勢的勞動災害訴訟所繼承。⑤

三、環境公益訴訟勝訴賠償金額的去向

在我國司法實踐中，法院一般會判決被告將賠償款上繳國庫。由于公益訴訟的核心是對于國家利益和社會公共利益損失的補償，因此，除了行政機關已經墊付的費用由行政機關直接受償之外，其他賠償款應當用于對國家環境損失的救濟上，法院判決賠償款上繳國庫其實是對環境公益訴訟特點的直接體現。

目前，我國對環境公益訴訟勝訴賠償金額的管理上，國家并沒有作出統一的規定，各地對此賠償資金的使用、管理、監督的做法也存在一定程度上的差異，呈現出一種“自由發揮、各自為政”的顯示格局。有的地方設立了環保公益金專用賬戶，例如上文中提到的泰州“12·19”天價環境公益訴訟案；有的地方由環保局或者法院來監管使用。相關制度和法律法規的缺失，導致環境修復費用的支付形成了一道屏障，一方面，不利于環境修復的實施；另一方面，由于賠償金額一般設計款項數目巨大，很容易導致一系列問題的隨之發生，以至于對環境公益訴訟及生態環境損害賠償制度的社會公信力造成某種程度上的傷害。

從現實需求的角度出發，構建生態環境損害賠償資金管理制度，明確規范環境公益訴訟中勝訴金額的最終去向是推動環境公益訴訟制度發展的關鍵一環。對于環境公益訴訟勝訴金額的處理問題上，本文筆者主要從以下幾個方面提出了建議和設想：

(1)建立全國統一的環境污染修復基金或環境行政公益訴訟基金會。在今年全國兩會期間，全國人大代表、河南省高級人民法院院長張立勇帶來的議案便是建立全國統一的環境污染修復基金。張立勇在介紹其主要內容是就提到此項基金可包括環境污染的賠償金，法院判決的環境公益訴訟賠償金、污染企業的修復款、執行行政處罰被執行人繳納的執行款等。由此可見將環境公益訴訟勝訴金額納入統一的環境污染修復基金管理已成為環境公益訴訟制度的現實需要。也可以成立環境行政公益訴訟基金會，可從勝訴的環境公益訴訟勝訴金額中提留一部分作為基金，同時也可以接受捐贈。

(2)由財政部門統一管理。現階段，可以通過訴訟或磋商作為生態環境損害賠償的原告主體有三大類，即適格的環保組織、試點地區的檢察院、試點省市政府授權的有關部門。環境公益訴訟中勝訴金額放在提起環境公益訴訟的社會組織的賬戶上是存在弊端的，極易造成社會組織利用公益訴訟謀利的嫌疑。而放在法院、檢察院或政府有關部門賬戶上也不利于此項金額效用的有效發揮。作為一項全國性制度的構建，理應將此部分金額交由一個統一的部門進行管理。環境公益訴訟中法院判賠金額和協商達成的賠償金額，均應將其納入政府部門，由財政部門統一管理。

(3)建立環境公益訴訟補償和激勵制度。建立環境公益訴訟補償和激勵機制，可以將一部分勝訴所得的賠償金額給予環境公益訴訟中的原告作為適當彌補和鼓勵。以此來推動環境公益訴訟的力度，發揮環境公益訴訟制度設立的初衷，使環境公益訴訟制度的使命得到更好的完成。

(4)設立環境財產保險。我國也可以通過設立公益訴訟保險制度，將公益訴訟保險納入環境財產保險，公益訴訟保險人可以以公益訴訟為保險標的，在提起公益訴訟時可以要求保險公司支付部分或全部訴訟費用，從而使保險人抽身于訴訟費用。

結語

規范環境公益訴訟勝訴金額資金的使用及監督勢在必行。此項資金既不能濫用，也不能不用，不能沉淀在財政賬戶上，應用于修復生態環境，以發揮賠償金的效用，實現公益訴訟制度的初衷。資金管理應遵循“收支兩條線”原則。以確保生態環境損害賠償資金管理責任明確，經得起實踐與時間的檢驗、公眾與輿論的拷問，實現此項資金的公開透明使用。

【注釋】

①2015年最高人民法院《環境公益訴訟典型案例》

②錫市《無錫市環保公益金管理暫行辦法》第六條

③趙繪宇《環境公益訴訟中被告支付的修復賠償費用的使用監督》

④參見：中國改革報/2017年/3月/14日/第013版，兩會報道

⑤參見：檢察日報/2017年/4月/23日/第003版，實務

[1]葉俊榮.環境政策與法律[M].北京：中國政法大學出版社,2003.

[2]劉年夫，李摯萍：《正義與平衡——環境公益訴訟的深度探索》[M].廣州：中山大學出版社，2011.

[3]汪勁，嚴厚福，孫曉璞.《環境正義：喪鐘為誰而鳴》[M].北京：北京大學出版社，2006.

[4]日本律師協會主編.《日本環境訴訟典型案例與評析》[M].北京：中國政法大學出版社，2011.

[5]李艷芳：《環境損害賠償》，北京：中國經濟出版社,1997年版.

[6]顏運秋:《公益訴訟法律制度研究》，北京：法律出版社，2008年版.

[7]李楯：《環境公益訴訟觀察報告》北京：法律出版社，2015年卷.

楊媛媛(1993-)，漢族，山東濱州人，法學碩士，華東政法大學，環境與資源保護法學；朱馨培(1994-)，漢族，山東濟南人，法學碩士，華東政法大學，環境與資源保護法學；于慧霞(1993-)，漢族，河南周口人，法學碩士，華東政法大學，環境與資源保護法學。