淺析我國環保行政約談制度

(四川大學 四川 成都 610000)

淺析我國環保行政約談制度

趙艷霞

(四川大學四川成都610000)

我國，伴隨社會各方面發展而不斷產生的柔性行政方式愈來愈多。與傳統的剛性行政行政方式相比，行政約談作為柔性行政方式具有一定的優點，也更符合法治政府和服務型政府的建設。

一、行政約談行為定性

行政約談有廣義和狹義之分，廣義的行政約談包括內部行政約談與外部行政約談，可以理解為具有一定行政管理職權的行政機關，針對其下級行政機關或行政相對人，采取談話、聽取意見、普法教育、提供信息等方式，對其組織管理或社會治理所涉及事項中的問題予以規范糾正或加以預防的行政行為。狹義的行政約談，僅指外部行政約談。約談發起人是行政主體，被約談者是行政相對人。

筆者認為，行政約談的研究重點應該是狹義的行政約談，即外部行政約談，約談發起人是行政主體，被約談者是行政相對人，其特征是行政主體以警示、教育、說明、建議等方法，不能造成強制力或拘束力，不得恐嚇相對人，且相對人有不接受約談的權利，行政機關不得因此給予處罰或不利益。

二、行政約談行為在我國存在的原因

行政約談作為一種柔性行政監管方式，其興起和發展和我國目前的整體大背景息息相關。

首先，“行政約談”這個詞匯雖然最初在香港出現，而后傳入我國本土，但卻在我國本土更為流行。行政約談起初使用于稅收征收管理領域。①如2002年9月，遼寧省地稅局發布了關于《開展外籍人員個人所得征稅約談工作》的通知，標志著“約談”正式進入官方文件。該《通知》對“成立約談小組”、“約談程序及步驟”、“約談內容”等內容作了規定。此后，“約談”行為在稅務改革領域全面展開，“以談促收”的行為方式顯示出約談的靈活性與高效性，故約談這種行政手段受到推崇，其使用范圍擴大至“環境保護”、“國土資源、能源”、“市場監管、安全生產監管”等常見行政管理領域。

其次，行政約談產生的大背景即柔性行政行為的不斷發展。最近閱讀一本名為《柔性行政方式法治化研究：從建設法治政府、服務型政府的視角》的圖書，本書分為上下兩篇。上篇是對柔性行政方式的理論分析。作者對行政方式的轉變，從世界歷史和中國現代法治發展兩方面進行了梳理，將我國柔性行政方式的發展放在現代市場經濟和民主法治發展的大背景下進行觀照，認為世界范圍內從秩序行政模式向服務行政模式的轉變，并非偶然，除了應因于經濟和社會發展外，還在于現代憲政國家為彰顯人性尊嚴的理念和公民參與行政的價值追求。柔性行政方式在我國的發展，正是我國建設法治政府、服務型政府的必然產物。而筆者在此論述的行政約談即是典型的柔性行政行為，是該書理論的很好的例證。

再次，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。而有效的政府治理必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力。從管理到治理的轉變，是服務性政府，陽光政府的轉變。也是行政約談等柔性行政行為存在的合理環境。

三、我國環保行政約談制度面臨的困境

當前我國的環境污染和生態破壞問題越來越嚴重，急需出臺有效的環保行政執法制度。而現有的環保行政執法約談制度，作為傳統行政執法制度和行政監管制度的補充制度，其具有勸說、告知、告誡、警示等作用，體現了環境保護的公眾參與制度，受到青睞和推崇。但是，該制度也面臨如下的困境。

1、環保行政約談的基礎法律理論研究薄弱。行政約談制度的定性不清、法律效力不一、使用范圍不明，這些也同樣是環保行政約談制度存在的問題。準確界定行政約談行為的性質是對其進行研究的基礎，目前學界關于行政約談行為性質有多種說法，造成了實踐中行政約談雙方權利義務規制的不同。

2、環保行政約談行為的正當性依據不足。在我國，行政約談制度作為柔性行政執法方式，仍然停留在部門規章、地方政府規章、其他規范性文件這樣的法律位階，而沒有上升為全國性統一的立法中，其法律適用范圍受到了限制。故環保執法部門在現實中同樣面臨全國各地實施程序規范性不強，其監督保障和法律效力不夠明確，法律依據不足的窘境。

3、環保行政約談的功能指向應該具有特殊性。我國目前的環境行政約談法律制度主要涉及增強公民環境保護守法意識，提高環境保護部門執法效率。但是環境問題又有其特殊性，其污染破壞后果嚴重，損失很大，恢復所需要的周期也長。這就向環境行政約談提出了一個新的功能，即環境保護的預防和防治。

四、完善我國環境行政約談制度的路徑選擇

1、深入研究環保行政約談制度的基礎理論。環環保行政約談制度是行政約談制度的一種具體表現形式，其本質的理解，不應只囿于進行注釋和立法規范研究，而應著眼于現有環境問題，構建稍區別于行政約談的具體約談制度內容。實踐中，環境污染和生態破壞的行政執法應該做到早預防，并在出現環境問題后做好賠償補償工作。

2、完善環保行政執法的正當性依據。我國目前對于環境保護領域的行政約談制度規定尚不完善，目前僅存在于環保行政法規、規章的個別條款中。如《限期治理管理辦法(試行)》第11條規定環境保護行政主管部門認為必要時，可以就污染源限期治理事項，約談排污單位的法定代表人或者其他主要負責人。《環境監察辦法》第25條規定企業事業單位嚴重污染環境或者造成嚴重生態破壞的，環境保護主管部門或者環境監察機構可以約談單位負責人，督促其限期整改。國家整體立法的不足，使得在面臨具體問題時，地方政府只能做出籠統的規定，其實踐中的意義不強。保障環保行政執法約談制度發展的統一性，制度實踐的協調性，避免出現實踐中某些秩序落后于法律規定的法律滯后性問題，這就需要有關部門以規章的形式對該制度規范進行統一規定，并在立法條件具備時，提高立法位階，以人大專門立法的形式予以全面完善。

3、重新定位環保行政約談制度的功能，增加該功能項下環保行政約談制度的內容。法律制度的功能是法律制度的一個要素，法律制度的功能能夠反映其與法律制度本體的關系，也能夠反映其所能滿足法律制度主體需要的能力。從我國現有的環保行政執法約談制度的規定來看，主要定位于加強工業企業單位環境守法意識，提高環境保護執法部門的執法效率和行政管理能力。除了以上功能，環保行政約談還可以增加契約功能、調解功能，行政執法部門和被約談人可以就環境污染和生態破壞后的損害賠償補償問題進行調解，并達成協議。在該功能項下約談內容也體現出些許變化。即環保行政約談除體現“預防為主”理念外，還應該體現預防和防治相結合。環保行政約談事項范圍可以適當擴大，除了行政立法性的一般事項外，體現契約行政本質，通過簽訂行政合同解決賠償問題。各地環保行政約談實踐應當改變以往從加強行政執法角度來談問題，而應當從柔性行政執法方式這一角度出發，在環保行政約談中，做到行政關系雙方談話基于平等協商的前提，有理有據，公眾充分參與，程序正當規范，從而保障被談判對象的權利。

筆者認為，雖然環保行政約談契合了社會治理由“反應型”向“預防型”轉變的時代任務，內化了服務行政的理念，迎合了公民參與行政的需求。但環保行政機關不再處于傳統的高權和主動地位，而是要通過和行政相對人的平等對話、協商、合作，共同促使一定的行政目的的實現。這樣才能使之井然有序的在實踐中運用，并被更多人接受。

【注釋】

①“約談”原是香港特區稅務局針對被審查的納稅主體的“喝咖啡”制度，作為經驗被引介入內地。此外，香港稅務局對“約談”的官方表述為“會晤”，“約談”則來自港臺媒體的泛指。實際上，任何執法機構在沒有獲得法庭強制令時，希望與當事人見面的舉動，都被稱為“約談”。參見胡賁：《部委“約談”：誤解與真相》，載2011年6月9日《南方周末》時局版。

趙艷霞(1990.9-)，女，漢族，山西人，研究生，四川大學，法律碩士(法學)。