我國責任政府的構建困境及其路徑選擇

(四川大學 四川 成都 610000)

我國責任政府的構建困境及其路徑選擇

陳奕瑩

(四川大學四川成都610000)

我國正處于一個社會轉型期，政府面臨著一些新的問題和新的挑戰，構建責任政府是應對這些新挑戰的必然選擇。本文分析了我國當前責任政府構建過程中存在的問題，并從制度建設方面探討了我國責任政府的實現途徑。

責任政府；構建困境；實現路徑

當今世界時時刻刻都在發生著深刻的變化，這給世界各國的政府提出了新的挑戰，民主政治和民主行政成為人們討論得越來越多的話題。經歷了二十多年改革開放的影響，中國政府正面臨著一個處于高速全球化和市場化的極其復雜的社會，新的挑戰和新的問題給予了當代政府一些新的壓力。從全能政府到有限政府、效率政府、廉潔政府、服務政府、法治政府、責任政府的轉變正是政府對這些新挑戰的積極回應，而構建責任政府，則是政府功能轉型的關鍵，因為只要一個政府真正成為責任政府，那它也就會是一個有限的、效率的、廉潔的、服務的、法治的政府。責任政府是民主行政的必然結果，它強化了政府與其職權相對應的責任意識，構建現代意義上的責任政府，是政府對于順應時代潮流的積極回應，是重建政府合法性的必由之路。

一、責任政府的內涵

責任政府的內涵在不同的學科視野和不同的層次上有不同的理解。從政治學上說，責任政府關注的是現代民主社會里各種政府體制下的政府的政治責任的問題，即政府權力與統治的合法性問題，認為政府權力來源于公眾的授予，責任政府強調政府與公眾之間的一種契約關系[1]。從法學上說，責任政府是指政府對行政負法律上的責任，強調的是政府違反憲法或法律時承擔的否定性后果[2]。從公共行政學角度來說，政府責任是指政府組織及其公職人員在整個社會中履行的職能和義務，即法律和社會所要求的義務[3]。總體來說，責任政府都是從政府責任引申出來的概念，它應該包含四個要素：責任主體、責任受體、責任內容和責任機制[4]。因此，本文對責任政府的理解是：政府的一切行政行為必須符合和有利于社會公民的意志和利益，在行使職責過程中積極承擔政治責任、行政責任、法律責任和道德責任，并接受來自行政系統內部和外部的制度控制以保證責任的實現。

二、我國責任政府的構建困境

(一)責任缺位較為嚴重。改革開放以來，我國著力于深化行政管理體制改革，政府職能逐步由全能政府向有限政府轉變，已初步取得一些成效，但是目前仍然存在許多問題，尤其是政府責任缺位較為嚴重。政府與市場的分工沒有協調好，政府大包大攬，管了許多不該管、管不了也管不好的事情；一些政府部門權責脫節、有權無責，有的部門之間職責沒有分清，辦事相互推諉，工作效率低下；一些政府該管的事情卻沒有管好甚至根本沒管，行政管理體制不夠健全等等。這些都對政府提升自我管理能力，實現全能政府向有限政府職能轉變提出了迫切要求。

(二)行政工作法治化程度不高。我國政府在長期的行政管理體制改革過程中，一直強調建設法治政府，依法行政，但是我們不得不看到，目前我國政府行政運作的法治化程度仍然不高。主要表現在：行政立法較為滯后，許多政府部門制定不合理的“內部文件”、“內部規定”等，使得他們的部門違法行為有了變相支撐，披上“合理”“合法”的外衣；行政執法中存在著有法不依、執法不嚴、違法不究的現象，濫用職權、行政越權、知法犯法、行政腐敗等行為也是屢禁不止；行政機關及其公務員往往聽從行政領導人的指示和命令辦事，或者以一些政策性文件為依據行使行政職權，而不是以法律為依據。

(三)行政問責機制不夠完善。構建責任政府必須以建立完善的責任機制為前提，我國的行政問責機制從初步建立到不斷完善的過程中依然存在著諸多問題。具體表現在六個方面：一是問責主體不清晰，目前一些個案都是行政機關的上級官員對下級官員問責，而人民代表大會作為權力主體，卻沒有有效發揮其對行政機關的監督功能，同時公民由于缺乏監督途徑，也沒能真正成為問責主體，這就難以保證官員問責制問責的公平公正性和制度化；二是問責客體不確定，目前的問責主要是針對政府的正職，而對副職或者地方黨委問責相對較少，“對誰問責”成為目前亟待解決的問題；三是問責依據不明確，對于“什么事情應該問責”還規定得不夠明確，目前多是集中在行政違法的責任追究上，但對于行政效率低下、服務供給不足等問題尚未作出具體的規定，間接制約了官員問責制的功能；四是責任內容劃分不清，對于該追究官員的什么責任還沒有劃分清楚，目前的責任追究多注重行政責任和道德責任，而法律責任和政治責任追究得相對較少，對于直接責任與間接責任、集體責任與個人責任等都缺乏明確的劃分；五是問責程序不規范，現行的問責機制尚缺乏一套規范的問責程序，使得問責過程中個人的主觀色彩比較濃烈，問責過程可能出現不公平現象；六是問責救濟途徑不暢通，官員在被追究了責任后，沒有法律規定的救濟途徑可以進行權利訴求，使得他們的權利得不到應有的保障。

(四)行政監督力度有待加強。目前，我國的監督途徑很多，包括政黨監督、人大監督、司法監督、新聞輿論監督以及群眾監督等等，但是在實踐中，我國的行政監督機制還未發揮出有效的作用。當前我國的行政監督體制還存在著一些問題：一是多元化的監督力量缺乏有力的整合，雖然各方監督力量很多，但是沒有相應的機制將各方力量整合起來，使得監督合力較弱；二是行政監督法制化程度不高，關于行政監督的法律法規還非常缺乏，這會導致行政監督缺乏公正性；三是監督主體地位不高，權力機關和社會組織的監督作用還不夠大；四是監督渠道不暢通，監督效能低下，多種監督方式沒有很好的結合起來，使得監督的范圍和力度受到限制；五是對行政監督者的制約措施不到位，我國行政權力和監督權力沒有明確的職權界限，容易造成行政監督機關權力的濫用；六是當前我國的行政監督多偏重于事后監督，而事前監督和事中監督相對不夠重視，從而使得監督的作用多發揮在懲罰上，而不是預防上。

三、構建責任政府的實現路徑

(一)加快政府職能轉變。構建責任政府，必須要加快從全能型政府向有限政府的職能轉變。政府的責任必須是有限的，政府只能全力管好自己該管的事情，不該管的事情和管不了的事情應該放權，交由市場和社會公眾去管理，政府一味地追求大包大攬只會得到什么都要管卻什么都管不好的結果。職能的轉變強調兩點：一是要強化政府的社會管理職能，具體表現在要加強社會公共政策的研究，完善實施機制，化解社會矛盾，完善社會保障體系；加強社會治理，預防打擊違法犯罪現象，維護公共安全，維護公民的合法利益；提高政府化解公共危機的能力，維護公共秩序和社會穩定。二是要強化政府的公共服務職能，具體表現在加大政府對公共產品和服務的投資，大力發展醫療、教育、文化、科技、體育、衛生、社會保障和環境保護等公共事業，不斷完善公共服務機制，提高公共服務效率等。

(二)加強行政法治化建設。構建責任政府，必須要加強政府的法治化建設，推進依法行政。將政府的行政工作納入法治化的軌道，要求國家行政機關及其公務員必須依照憲法和法律所賦予的職責權限，在法律許可的職權范圍內，依照法律規定的程序管理國家行政事務和社會公共事務，并采取相應的措施預防行政違法行為的發生，對行政違法行為進行合法的懲處。完善我國政府的行政法制建設，具體來說需要做到以下幾點：一是加強行政立法，填補眾多領域的法律空白，使得政府行政職權和行政行為有法律依據，對政府的責任與權力作出明確的規定，并對行政違法和失職行為的后果及應該承擔的責任進行細化；二是立法過程中要廣泛征求社會公眾的意見，充分發揚民主精神，通過民主決策進行行政立法；三是加強對行政執法的監督，要求行政人員在執法過程中必須堅持責權統一、程序正當等原則，對于濫用職權、知法犯法、行政違法行為要追究相關人員的法律責任；四是要培養公務員的責任意識，增強公務員的法律素質，在公務員群體中普及法律知識，同時加強社會公眾的法律意識，在全社會樹立起法律面前人人平等和法律至上的現代法治理念。通過不斷的政府及公眾的共同努力，法治政府建設才能一點點取得成效，不斷完善我國行政法治體系。

(三)完善行政問責制。問責機制的推廣對于我國責任政府的構建具有重要意義，要完善行政問責制，需要做到以下幾點：一是明確問責的主體，憲法規定其他國家機關受到人民代表大會的監督，對其負責，所以人民代表大會是官員問責的主體，同時，社會公眾也應該是問責的主體，這是暢通民意、提高民眾對政府官員問責參與性的前提。二是明確責任主體，即問責的對象，責任主體應該包括中央和地方各級政府、各級政府的所屬部門及行政工作人員，他們對社會公眾負責，是問責的對象。三是要遵循權責統一原則，保證政府官員有一定的權力，滿足有責必有權的要求，使其能夠真正的承擔相應的行政責任。四是要明確問責制的范圍和內容，使得官員能夠合理行使權力，對公眾負責，既做到有責必究，又可避免盲目擴大責任范圍，阻礙問責的進行。五是要完善問責的程序，包括責任的認定程序、問責的啟動程序、問責的回應程序和問責的救濟程序等，使得整個問責的過程有法可依，確保問責過程的公平公正性，使官員的責任意識通過責任追究制度的具體實踐得到加強。

(四)完善行政監督機制。我國責任政府的監督機制包括民主監督機制、法律監督機制和政德監督機制。完善我國的行政監督機制，可以從以下幾點入手：一是完善行政監督的法規制度建設，頒布《行政監督法》，從立法的層面上對行政監督的主體、客體、內容、程序等作出詳盡的規定，制定一系列專門監督的法律，如追究法、罷免法、個案監督條例等等，將監督具體化、增強監督的可操作性。二是完善行政監督體制，將內部監督和外部監督相結合，事前監督、事中監督和事后監督相結合。一方面要強化內部監督，完善政府內部的監督機制，保持行政監督機構的獨立性，同時要加強行政程序的立法，從而提高行政機關的負責程度，從源頭上控制行政權力的行駛；另一方面要加強外部監督，重視人民代表大會對政府的監督作用，提高其監督的地位，可以在人大機關設立專門的監督委員會實施對政府的監督，同時強化黨政監督、社會組織監督、群眾參與監督和輿論監督的作用。三是要增加政府行政行為的透明度，完善政務公開制度，保障公眾的知情權、參與權和監督權，同時引入新聞曝光案件追查制度，充分發揮新聞輿論的監督作用。四是要強化道德責任，在公務員隊伍中強化責任意識，普及問責制度，從源頭上對公務員的行政工作進行監督。

[1]王成棟.政府責任論[M].北京：中國政法大學出版社，1999：70-80.

[2]張曉泉.政府責任與責任政府若干問題研究述評[J].許昌學院學報.2003(6).

[3]張成福.責任政府論[J].中國人民大學學報.2000(2).

[4]蔣勁松.責任政府新論[M].北京：中國社會科學文獻出版社，2005：33.

陳奕瑩(1992-)，女，漢族，重慶人，碩士研究生，四川大學公共管理學院行政管理專業，研究方向公共政策與社會治理。