創新突破的戰略抉擇
——在涉農資金整合中做好農業綜合開發工作的調查與思考

李俊宇

創新突破的戰略抉擇
——在涉農資金整合中做好農業綜合開發工作的調查與思考

李俊宇

為了解涉農資金整合進展情況，分析涉農資金整合對農業綜合開發的影響，總結經驗完善政策，國家農發辦組成調研組，吸收農發系統有關專家參加，深入一些省進行了調研。筆者參加了這次調研，感觸頗深。調研中，邊走邊看，邊聽邊議，了解涉農資金整合推進情況，分析面臨的挑戰與機遇，研究創新突破的思路和措施。

一、按照國務院部署，各地不斷加大推進力度，涉農資金整合由點到面穩步推開，取得了階段性成果

（一）發展歷程及推進情況。從涉農資金整合總體情況看，大體經歷三個階段，主要探索三種模式，重點整合三類資金。

三個階段：一是2013年8月，經國務院批準，財政部印發了《關于黑龍江省“兩大平原”現代農業綜合配套改革試驗區涉農資金整合的意見》，拉開了省級整合涉農資金的序幕。二是2015年6月，國務院印發了《推進財政資金統籌使用方案》，推動各層面試點批量鋪開。財政部、國家發改委選擇江蘇、山東、河南、四川4省開展省級涉農資金管理改革試點；財政部等5部委確定湖南省以高標準農田建設為平臺開展涉農資金整合試點；財政部等8部委選擇廣東清遠、江蘇新沂、河南蘭考、湖南南縣開展市、縣涉農資金整合優化試點；各省迅速開展縣級試點。三是2016年4月，國務院辦公廳印發了《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》，明確提出“資金項目審批權限完全下放到貧困縣”，上下紛紛響應，各地普遍加快了涉農資金整合步伐。

三種模式：黑龍江推行省級整合模式；廣東清遠推行市（地）級統籌整合模式；所有試點縣推行縣級統籌整合模式。

三類資金：各地涉農資金整合范圍雖然不盡相同，但集中起來主要包括農業生產發展、農村社會發展、扶貧開發三類資金。三年來，黑龍江省整合涉農資金931億元，占本省同期涉農資金總額的100%；廣東省整合146億元，占本省同期涉農資金總額的21.52%；湖南省2015年整合15.3億元，山東省整合20億元。

（二）基本經驗及主要成效。各地推進涉農資金整合的基本經驗，可以概括為六個方面，即“領導重視是前提、科學規劃是基礎、創新機制是核心、凝聚合力是關鍵、加強監管是保證、注重實效是根本”。各地積極推進涉農資金整合，成效日益顯現，特別是試點地區，效果更為明顯。

一是體制機制創新了。調研所到的縣，普遍由縣政府統一整合涉農資金，并組建由縣政府主要領導、主管領導及涉農部門負責人參加的領導小組，建立由財政局（發改委或農委）牽頭相關部門配合的協調機制。這種領導體制、推進機制、協調機制，符合實際，保證了涉農資金整合的順利推進。

二是涉農資金集中了。“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭出水”，將涉農資金集中起來，統籌資金辦大事，突出重點抓關鍵，最大限度發揮財政資金使用效益，這是涉農資金整合最突出的成果。

三是推進合力增強了。整合之后，涉農資金使用和重大項目建設，由部門行為上升為政府行為，由單一部門動作變為多部門聯動，由部門組織實施變為舉全社會之力推進，各方面合力顯著增強。

四是項目標準更高了。通過整合，涉農資金高度集中總量增加，推動項目建設標準更高質量更好。江蘇省溧水縣將原來畝投資標準不足千元的高標準農田建設項目整合到近3300元，大大提高了基礎設施建設水平。

五是投資效益提升了。推進涉農資金整合，投資效益顯著提升，特別是大型項目區批量崛起，產業興、收入增、面貌變，農業農村發展邁上新臺階。實地調研的項目區，田內渠系縱橫、流水潺潺，村內綠茵如帷、環境優雅，令人耳目一新。

六是干群關系密切了。整合帶來的喜人變化，農民看在眼里、喜在心頭，發自內心感謝黨和政府，使干群關系更加融洽。江蘇省新沂市馬場村，自上世紀八十年代以來農業基礎設施一直未得到有效改善，生產條件很差，南部近2000畝耕地長期依靠一家一戶從溝里抽水灌溉，成本高、產量低，村民怨氣很大。該市統籌整合實施第一批項目，就為馬場村配套建設了電站、防滲渠及橋涵路閘，提高了灌溉保證率，縮短了灌溉周期，受到群眾的熱情稱贊。村民氣順了，無條件支持項目建設，清障伐樹一路暢通，未出現影響施工進度的現象發生。

七是農民群眾放心了。對整合涉農資金，廣大農民打心里擁護和贊成。他們認為這項改革改得好，看得見、摸得著，是親民惠民利民的好措施。加之對整合資金管理更加嚴格，實行公示、招投標、監理、群眾監督員、審計等制度，項目內容、投資渠道、建設地點、各項工程一清二楚，農民群眾更加放心，主動投工投勞，積極支持項目建設。

（三）制約因素及基層期盼。調研感到，雖然涉農資金整合取得明顯成效，但也存在一些制約因素，迫切需要研究解決。從基層期待看，主要有“五盼”。

一盼搞好頂層設計，從上到下推進整合。目前，涉農項目“多頭管理”還沒有從根本上改變，同類項目建設標準、投資標準、申報時間、建設周期、驗收方式不一，雖然在規劃上進行了整合，但實際執行中難度依然很大。基層的愿望是國家搞好頂層設計，自上而下進行整合，真正做到“制度一個籠子、標準一個尺子、上下一個聲音”。

二盼涉農資金切塊到縣，賦予地方更多自主權。縣級位置很重要，所有縣建設好了，全國就會發生整體變化。縣里同志建議將涉農資金一竿子插到底，實行切塊到縣的模式。“上級部門別擔心縣里管不好，我們縣級黨委、政府居于一線，對本地情況最了解，定會高度負責，努力把涉農資金使用好管理好。”

三盼涉農投資只增不減，同時做到提前撥付。在保持涉農資金穩定增長的同時，比照上年基數按一定比例提前下撥資金，以便地方安排下一年度項目計劃。

四盼對貧困地區和邊遠部位給予特殊支持，使公共財政陽光照耀更多更廣。一些地方建設大型項目區，往往就近就便選擇區域實施，有些貧困地區、邊遠部位或地塊沒有納入其中。應堅持整村整鄉推進原則，補齊短板，既要錦上添花，又要雪中送炭。

五盼實行差異化補貼政策，使投資標準更加符合實際。我國地域遼闊，情況千差萬別。山區與平原區，旱田區與水田區，水田區中水田改善與實施“旱改水”，建設內容有所不同，應根據實際情況確定投資標準，體現實事求是的工作作風。

二、在涉農資金整合中，農業綜合開發積極作為，努力探索抓整合促開發的新路徑，保持奮力前行的態勢

面對涉農資金整合的挑戰與沖擊，基層農發干部也曾有過困惑，但主流是主動適應改革要求，不等待不觀望，積極探索實踐，加快轉型升級步伐。調研所到之處，基層農發干部奮戰在第一線，他們用實際行動詮釋著農業綜合開發精神，創造出可圈可點的創新成果。

（一）突出深入調研，認真謀劃新形勢下推進改革發展的總體思路。如何在涉農資金整合中走出農業綜合開發創新之路，沒有現成經驗可供借鑒。對此，各級農發機構堅持調研先行，在國家農發辦創新政策引導下，開展系統調研，集思廣益，整體謀劃新形勢下的總體思路。黑龍江省提出“集中資金，突出重點，圍繞主導產業，打造全產業鏈，建設現代農業示范項目區”；江蘇省提出“以農發項目為主體，整合涉農資金，開展整縣推進高標準農田建設試點，用3年時間，基本做到試點縣永久基本農田高標準建設全覆蓋”；湖南省提出“源頭不變、渠道合并、充分授權、鼓勵創新，推進涉農資金統籌整合試點工作”；河南省提出“將不同渠道、不同層級安排的涉農資金統籌整合，大力支持高標準糧田建設，創新涉農資金管理模式”；四川省提出“規劃先行搭平臺，政府統籌定目標，分工負責抓落實，統籌編制項目實施方案，統籌安排項目申報”。通過深入調研，破瓶頸、解難題，扎實有效推進農發工作。

（二）突出政策傾斜，支持涉農資金整合試點地區先行先試。推進涉農資金整合，需要各方面提供政策支持。就農發系統來說，積極支持試點地區先行試驗，加大政策傾斜力度。黑龍江省財政廳、省農發辦的同志座談時提到，在改革初期，國家農發辦及時明確“試點單位可以按照缺什么補什么的原則”，因地制宜確定治理措施和投入標準，并將高標準農田畝投資標準由1300元提高到1500元。江蘇省新沂市主要領導反映，農業綜合開發試點的高標準農田整縣推進工作率先整合使用財政資金，一年建設了以往十年的高標準農田，為開展縣級涉農資金整合優化試點打下了良好的基礎。總之，調研的省級農發機構在管理機制和扶持政策上“松綁”，對試點縣投資增幅普遍高于全省同類資金平均增幅，有效調動和保護了試點縣的積極性。市、縣農發機構積極探索創新，結合本地實際推出配套措施，為推進涉農資金整合創造有利條件。

（三）突出搭建載體，以農發項目區為平臺統籌整合涉農資金。農發機構注重發揮自身優勢，以過硬的項目質量、顯著的經濟效益和完備的管理體系，積極探索以農發項目區為平臺，整合其他支農資金共同建設的有效模式。一是以特色產業為載體進行整合。黑龍江省安達市立足“全國奶牛之鄉”的資源優勢，突出打造高端奶粉加工、奶牛規模化養殖、綠色飼草飼料生產的全產業鏈特色產業，以投入農發資金8700萬元為先導，整合其他涉農資金1.9億元，撬動銀行貸款1.2億元，支持貝因美乳業加快發展。2015年，貝因美乳業年加工鮮奶達到20萬噸，奶牛存欄2000頭，建設優質飼草飼料基地3萬畝，實現年產值12.5億元，項目區農戶年增加收入1.2萬元以上，提供就業崗位568個。二是以高標準農田項目為載體進行整合。江蘇省在新沂、東海、溧水3個耕地面積超過100萬畝的縣（市、區），開展以農業綜合開發為平臺，整合涉農資金，整縣推進高標準農田建設的試點，每年建設面積突破15萬畝，走出了一條“政府主導、部門唱戲、鄉鎮實施，整合涉農資金合力建設高標準農田”的路子。三是以特定區域為載體進行整合。這種模式主要在貧困地區推行。湖南省平江縣是國家級貧困縣，列入高標準農田建設綜合改革試點縣后，以貧困村為載體，以農發資金為重要組成部分，全面整合涉農資金，實行一個賬戶統一管理。2016年1月至5月，整合4類項目資金8700萬元，為貧困村建設高標準農田提供了資金保證。四是以示范園區為載體進行整合。農業綜合開發參與這類整合的比例較高。江蘇省新沂市圍繞打造“一帶八園”，堅持渠道不亂、用途不變，整合使用、集中投入，綜合打造、整體推進。2015年以來，整合涉農資金7.39億元。

（四）突出引領撬動，吸引各方面增加投資拓展農發項目建設效果。充分發揮農發財政資金導向作用，吸引和撬動工商、金融、社會資本增加投資，參與農發項目建設。河南、湖南、四川等省創新投融資模式，增加農發資金投入，同時撬動金融資本建設高標準農田，調研時已有8個試點項目“落地”，共獲得銀行貸款4億多元。四川省蒼溪縣以國家農業綜合開發現代農業園區為平臺，按照“農業綜合開發搭臺、部門唱戲、合力建設”的模式，統籌整合涉農資金1.84億元，其中農發資金9400萬元。在此基礎上，注重撬動吸納社會資金，建立“財政項目+業主投入、農戶投入、社會投入、金融支持”相配套的“1+4”融資體系。撬動社會資本、企業自籌投入648萬元，農民合作社投入354萬元，農戶以勞折資投入104萬元。此外，園區建立農村信用合作聯社、村鎮銀行、農村資金互助社、農業融資擔保機構、農業投資公司等多元化的農業融資服務體系，為農業經營主體融資貸款4.6億元。

（五）突出規范管理，不斷提高涉農資金整合質量。在涉農資金整合中，農業綜合開發繼續發揚延續28年的規范管理優勢，不斷提高涉農資金整合質量。省級農發部門按照國家農發辦“瘦身、松綁、創新”的總體要求，積極簡政放權，將工程監理、項目竣工驗收權下放到市（地）級農發部門，將物資設備政府采購權下放到縣級農發部門。湖南省進一步強化管理，對重點項目和重點工程進行全過程監管，并將高標準農田建設納入省政府對試點縣績效考核范圍和省政府督查重點，考核結果在全省通報。湖南省南縣主動對基層項目與資金統管方式進行改革，縣級農發辦主要管好項目，農發資金由國庫部門集中支付，農發辦與國庫部門互相制約。調研所到各縣級農發部門繼續執行項目公示、招投標、工程監理、縣級報賬、定期審計、同步監督等一系列嚴格的管理制度，保證了涉農資金整合項目實施的質量。

此外，黑龍江、吉林、山西、湖南、河南、遼寧、江蘇7省先后頒布施行農業綜合開發條例，把農業綜合開發管理的成熟做法上升為地方性法規，對促進涉農資金整合規范化、法制化、科學化，將產生重大而深遠的影響。

三、新形勢下加速推進面臨諸多壓力，需要總攬全局積極應對，在涉農資金整合帶來的戰略抉擇中，農業綜合開發需要乘勢而上做出響亮回答，實現轉型升級續寫輝煌

涉農資金整合具有“破冰”意義，帶來的影響是深刻的。就農業綜合開發來說，面臨著前所未有的壓力。一是涉農資金整合呈現逐步打捆切塊的趨勢，全國592個貧困縣率先實行這種模式，這給涉農部門職能帶來沖擊。項目資金整合后，農口其他部門還有主營業務，而農發系統除負責項目和資金外，其他職能不夠突出，面臨著如何生存的壓力。二是推進涉農資金整合，相關部門爭奪激烈，農發機構資金規模不大，在同類資金中缺乏橫向比較優勢，加之主業不突出，職能任務專屬性不強，與幾個部門的職能相互交叉重疊，農發資金面臨著被相關部門整合的壓力。三是高標準農田建設農發機構具有優勢，畝投資標準逐步提高到1500元，但國土部門土地整理畝投資標準高達3000多元，發改委、水利、農委等部門也逐漸趕了上來，同類項目畝投資標準接近或達到農業綜合開發標準，這種競相而上的局面，使農發系統面臨著傳統優勢有可能被弱化的壓力。四是隨著貧困縣整合使用涉農資金試點的推進，貧困縣和非貧困縣農發資金如何管理，成為擺在面前的緊迫課題，農發系統面臨著適應新形勢推動管理創新升級的壓力。五是雖然各級農發干部積極作為，在涉農資金整合中努力做好本職工作，但受大環境影響擔心農發機構前途而產生思想波動，個別地方業務骨干醞釀調出，農發系統面臨著凝聚共識穩定隊伍的壓力。

面對涉農投資“重新洗牌”帶來的種種壓力，是繼續按部就班、按常規出牌，還是敢于擔當、迎難而上，尋求新思路、探索新機制、推出新舉措，煥發農業綜合開發新的生機，農發系統面臨著嚴峻考驗，需要做出歷史性抉擇。圍繞推進涉農資金整合，進一步做好農發工作，經過認真研究和深入討論，提出五個方面的建議。

建議之一：上下凝聚共識，把主基調定位在農業綜合開發在涉農資金整合中主動作為續寫輝煌上。面對涉農資金整合帶來的機遇和挑戰，采取系統培訓、深入調研、總結典型、專題研討等方式，引導農發干部凝聚共識。一是把握總趨勢。涉農資金整合是大勢所趨、勢在必行，農發干部要切實增強責任感和緊迫感，主動適應積極參與，把思想和行動統一到中央要求上來。二是把握“主優勢”。在看到困難和壓力的同時，也要看到自身的優勢，增強自信心。農發系統最大的優勢是“綜合”。資金“綜合”投入、土地“綜合”治理、產業“綜合”配套、效益“綜合”體現，全產業鏈扶持，帶動農民增收。這種“綜合”優勢是其他涉農部門所不具備的。農發機構多數隸屬財政部門，這種組織架構有利于農發系統在涉農資金整合中發揮積極作用。如黑龍江省財政廳抽調44名骨干參加涉農資金整合推進組，其中17人來自省農發辦。三是把握大方向。涉農資金整合，使農業綜合開發走到必須尋求新出路的關鍵節點，面臨著生存和發展的嚴峻考驗。面對如此重要的轉折關頭，農發系統只有乘勢而上、率先發力、搶占先機，才能做到有為才能有位。農業綜合開發走過了28年輝煌歷程，取得了舉世矚目的成就，面對新的考驗與挑戰，農發系統需要再接再厲，奮力譜寫加快發展的嶄新篇章，使農業綜合開發的旗幟繼續高高飄揚。

建議之二：突出根本任務，把主基調定位在農業綜合開發在建設高標準農田中繼續發揮主體功能上。一是堅守職能“紅線”。農業綜合開發一直以建設高標準農田為根本任務，為此付出了不懈努力。國務院批準的《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃（2011-2020年）》，明確到2020年全國建設高標準農田4億畝，農業綜合開發承擔著繁重艱巨的任務。建議國家加強頂層設計，明確機構的職能定位，堅守農業綜合開發在建設高標準農田中的主體地位。二是納入工作清單。國家層面有可能推行“大專項+工作清單+集中下達”的整合模式，列入工作清單的職能任務將作為國家重大延續項目，確保資金使用方向不變。農業綜合開發要搶抓機遇，主動爭取把農業綜合開發資金作為一個“大專項”單獨列出，把高標準農田建設任務納入“工作清單”，使農發系統有理由有遵循有抓手，確保農業綜合開發資金主要用于高標準農田建設。三是培植典型群體。在整合涉農資金建設高標準農田過程中，各地創造了很多可復制可推廣經驗。湖南省南縣在一條路兩側建設高標準農田，一邊由農發機構建設，一邊由其他部門建設。對比結果，縣、鄉、村三級組織一致認為：農業綜合開發資金到位最及時，建設質量最過硬，項目管理最規范，農民群眾最滿意。縣里決定，集中涉農資金建設高標準農田全部由農發機構負責實施。南縣模式具有代表性，需要積極加以推廣。同時在這方面進行系統總結，打造以農業綜合開發為主體建設高標準農田的典型群體，在全國發揮示范引領作用。

建議之三：扭住內部整合，把主基調定位在農業綜合開發集中資金辦大事上。一是大力整合農業綜合開發內部資金。整合涉農資金，就是要重點解決“碎片化”問題，整體提升財政支農資金使用效益。就農業綜合開發來說，也不同程度存在資金使用分散問題。對此，黑龍江省率先開展資金整合，全省農業綜合開發項目安排比整合前減少300多個，單個項目資金額比整合前增加5倍以上，做到集中資金辦大事、重點投入抓關鍵。二是積極創新農業綜合開發內部資金整合模式。黑龍江省農發辦打破以往傳統模式和框架，先行整合農業綜合開發內部資金，將歷年分別管理的土地治理、產業化、部門、科技等項目資金打捆使用，集中建設27個現代農業示范項目區，包括習近平總書記考察過的撫遠市通江鄉高標準農田示范項目區，累計完成投資47.8億元，占農業綜合開發資金總額的52.6%。各地應積極探索具有本地特色的農業綜合開發資金整合模式，通過農發系統先行先試，推動涉農資金整合深入開展。

建議之四：推動理念躍升，把主基調定位在完善拓展農業綜合開發戰略思路上。“思路決定出路”，研究推動農業綜合開發創新突破的路徑，可從兩方面入手。一是走確保糧食生產穩定發展加速向發展優質高效產業轉移的路子。提高農業綜合生產能力，確保國家糧食安全是農業綜合開發的主旨。隨著我國糧食生產連年豐收，應積極發展優質高效產業，把保糧與增收統一起來。一方面，農業綜合開發重點建設高標準農田，做到“藏糧于地、藏糧于技”。另一方面，糧多時發展高效作物，糧少時再換種糧食作物。賦予高標準農田建設以新的內涵，不僅通過工程措施建設好農田，而且還要研究種什么、賣什么、餐桌需要什么，提高附加值，據此確定建設標準。二是在解決最突出最急迫的問題上重點投入農業綜合開發資金。以問題為導向，由“資金隨著項目走”向“資金圍繞解決突出問題投”轉變，使農業綜合開發資金緊緊圍繞大局，成為黨和政府加快農業農村發展最直接最有效的一筆資金。為解決龍煤集團轉崗職工就業問題，黑龍江農業綜合開發按照省委、省政府部署，安排農發資金5.55億元，支持森工、林業部門及雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河四煤城實施勞動密集型產業項目42個，提供就業崗位14800個，產生了巨大的社會效益。

建議之五：推進管理創新，把主基調定位在繼續強化措施進一步提高管理水平上。涉農資金整合之后，不是可以“大撒手”不管了，相反由于出現很多新情況，管理的責任和任務更重了。農業綜合開發有一套成熟的管理辦法，有一支業務素質較高的干部隊伍，在管理方面具有優勢。一是掀起新一輪調研熱潮。圍繞推動管理創新，在全國農發系統中開展集中調研活動，以調研促進整合、強化管理。二是提升高標準農田管理水平。深入了解《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃（2011-2020年）》落實情況，研究制定《全國農業綜合開發高標準農田管理辦法》，配套實施，加快高標準農田建設步伐。三是切實加強建后管護。在涉農資金整合推動下，項目數量、投入資金、建設規模、涉及區域出現跳躍式增長態勢，建后管護的矛盾凸顯，農發機構應提前介入，超前謀劃，不斷加大農業綜合開發項目建后管護推進力度。四是力爭盡早出臺“全國農業綜合開發條例”。為推動整合、促進開發、明確職能、理順機構、穩定隊伍，提供法律保障。

（作者系黑龍江省農發辦原黨組秘書、調研員）

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