城市治理視野下推進我國海綿城市建設的思考

周 鵬

(中央民族大學管理學院(署名) 北京 100000)

城市治理視野下推進我國海綿城市建設的思考

周 鵬

(中央民族大學管理學院(署名) 北京 100000)

中國城市化進程正受到城市內澇的困擾。我國政府創造性的提出了“海綿城市”構想，逐漸成為解決城市水和生態問題的綜合性理念。海綿城市與生態城市、低碳城市、智慧城市存在理論遞進的相輔相成緊密聯系。海綿城市的理念與思想具有先進性、持續性和有效性，有利于在保障城市水生態安全基礎上，推動我國城鎮化建設傳統觀念的轉變和城市群現代化開發建設的可持續發展。本文以城市治理為核心思考“海綿城市”建設框架，利用治理理論在多元主體協商、利益調和等方面的優勢，探索從根本上治理城市內澇。

城市內澇；城市治理；海綿城市

一、引言

近年來，城市內澇災害屢屢困擾我國的各個城市，給居民的生命和財產帶來了極大的損失，也給社會生產及生活帶來了不利影響。治理城市內澇災害已經成為地方政府面臨的重大挑戰。因此，如何協調經濟發展與城市發展，如何把城市內澇災害治理融入政府重點工作之中是現實中亟待解決的重要問題。

2014年2月《住房和城鄉建設部城市建設司2014年工作要點》中明確提出：“督促各地加快雨污分流改造，提高城市排水防澇水平，大力推行低影響開發建設模式，加快研究建設海綿型城市的政策措施”。接著住建部于2014年10月底發布《海綿城市建設技術指南》，同年12月31日財政部又發布了《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》，中央財政將對海綿城市建設試點給予專項資金補助。到2015年4月2日，財政部、住建部、水利部正式公布遷安、白城、鎮江、嘉興、池州、廈門、萍鄉、濟南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區和西咸新區16個城市和地區，作為首批海綿城市建設試點城市。一時間，“海綿城市”建設成為行業內外的熱點話題，在全社會掀起一股海綿城市建設的熱潮。

二、我國城市內澇的發展管理成因

(一)發展理念有偏差

多年來，我們在發展理念上有偏差。一是重“面子”輕“里子”。受以GDP為主的干部任用考核機制的影響，有些城市急功近利，大搞形象工程、政績工程，重地上建設輕地下建設，重視看得見摸得著的“臉面工程”，忽視社會事業的協調發展。二是“以物為本”根深蒂固,“以人為本”輕描淡寫。將城市建設等同于擴建城市道路、修建漂亮廣場和豪華標志性建筑；忽視排水管網設施設計標準以及對城市排水設施的疏通和清潔。

(二)地下排水管道規劃不科學

城市規劃是建設城市的基礎，只有規劃具有科學性、合理性、系統性、前瞻性、權威性，城市建設才規范有序。然而，現實生活中，城市在發展中屢屢遭遇地下排水管道規劃趕不上變化的尷尬，常暴露出短視、易變與不符合民意的弊病。

正由于我國城市地下排水管道規劃欠科學，才導致城市內澇災害泛濫。規劃的不科學、不合理主要表現在以下幾個方面：一是規劃定位太低，缺乏長遠眼光。城市建設發展迅速導致城市面積不斷向周邊擴展延伸，城市中心重要區域也在逐漸擴大，這些區域對內澇的防治標準較高，對城市排水管網的要求更高，原有的排水系統面對逐漸增大的排水區域難以承受。二是各專項規劃之間缺乏統籌協調性。城市基礎設施的相關部門之間缺乏溝通與協調，各自為戰。三是規劃設計標準和設計水平低下。排水設施建設滯后，“逢雨必淹、內澇嚴重，城里看海”。與此相反，東京、倫敦、巴黎等城市的地下排水系統都是百年工程，巴黎的下水道系統更是絕世的偉大工程，享譽世界，下水道博物館已經成為巴黎除埃菲爾鐵塔、盧浮宮、凱旋門之外的又一著名旅游項目，這都得益于規劃的高標準和高水平。

(三)城市蔓延

中國目前正處于高速城市化階段，其中地方政府在城市發展中起到了主導的作用，但一些城市政府在快速推進城市化的過程中，并沒有完善與城市之表相匹配的城市之實，在公共基礎設施建設、公共服務覆蓋范圍等方面的推進速度遠落后于城市化速度，城市建設用地發展大于實際需求，城市發展演變為城市蔓延。地方政府主導城市蔓延表現在多個方面，包括為吸引投資低價出讓城郊土地、用建開發區之由圈地以及推進以房地產開發為主的新城建設等，其原因，第一，是出于執政期內政績收益最大化的需求；第二，是出于執政期內經濟收益最大化的需求；第三，是出于推進城鎮化進程的需求。這種增長方式過度消耗城市周邊資源，壓縮未來增長空間。

(四)忽視城市生態文明建設

21世紀是生態文明的世紀，無論是東方還是西方的生態文明觀都在強調人與自然的和諧關系，這意味著人們生活方式的根本改變，而治理城市內澇、治理城市蔓延、走新型城鎮化道路都是過程，最終的目標是實現城市生態文明。城市越大、發展得越快，越應重視生態文明建設，否則當城市發展之后回過頭來再想進行生態文明建設，投入的成本將會大幅增加。因此，城市新一輪的開發不能重蹈忽視生態文明建設的覆轍，力爭城市生態文明建設“一次成型”而不是事后補償。

三、海綿城市的概念和特征

(一)海綿城市的概念

我國《海綿城市建設技術指南―――低影響開發雨水系統構建》中對海綿城市的概念進行明確了定義：指城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。在這一“吸”一“收”的過程中實現了城市內部良性的水循環系統，還能自動吸收水系統的污染物質，保持城市水土。

(二)海綿城市的特征

第一，注重城鎮化和自然環境的協調發展，在對城市地下水、自來水等進行存儲、排放、使用時不是依靠傳統的地下管道而是依靠城市自然環境綜合利用各種措施吸收、存儲大氣降水和地下水，進而緩解城市的洪澇問題；第二，讓城市“彈性適應”環境變化與自然災害，海綿城市建設思路不僅注重恢復和保持城市內部的水系統，更注重原有自然生態系統的保護，重視城市系統的自我調節；第三，轉變了排水防澇思路，海綿城市徹底摒棄了“快排式”傳統的排水模式，在城市排澇過程中始終堅持“滲、滯、蓄、凈、用、排”的六字方針；第四，開發前后的水文特征基本不變，海綿城市構建了一個良性的水系統。

四、海綿城市的重大深遠意義

隨著近年來城市洪澇災害的頻發，“海綿城市”及其相應的規劃理念和方法得到社會各界認同。

海綿城市是從城市雨洪管理角度來描述的一種可持續的城市建設模式，其內涵是:現代城市應該具有像海綿一樣吸納、凈化和利用雨水的功能，以及應對氣候變化、極端降雨的防災減災、維持生態功能的能力。很大程度上，海綿城市與國際上流行的城市雨洪管理理念與方法非常契合，如低影響開發、綠色雨水基礎設施及水敏感性城市設計等，都是將水資源可持續利用、良性水循環、內澇防治、水污染防治、生態友好等作為綜合目標。“使整個國土成為一個‘綠色海綿系統’，使雨水就地蓄留、就地資源化，使它與城市中的公園系統、濕地系統，形成統一的水生態基礎設施自然保護系統”。

該模式突破了傳統的“以排為主”的城市雨水管理理念，通過滲、滯、蓄、凈、用、排等多種生態化技術，構建低影響開發、具有自然循環的“綠色海綿”雨水系統，使整個城市容易適應新的環境，遭遇水災害后能夠快速恢復，能夠讓城市彈性適應環境變化和自然災害，并且不危及其中長期發展。這不僅有利于修復城市水生態環境，還能為綜合生態環境帶來效益。從這個角度講，低影響開發雨水系統的構建就是海綿城市建設的重要組成部分。我國官方文件明確提出“海綿城市”的概念，代表著生態雨洪管理思想和技術從學界層面走向社會管理和應用經濟層面，并將在城建實踐中得到更有力的推廣，從而利于提升城市生態系統功能，減少城市洪澇災害的發生。由此可見，海綿城市的建設主要包括三方面內容:一是保護原有生態系統;二是恢復和修復受破壞的水體及其他自然環境;三是運用低影響開發措施建設城市生態環境。海綿城市的理念改變了我國城市排水系統只排不蓄、只排不用的缺陷;用綠地廣場、綠色房頂、人工溝渠，抓住雨水，讓其下滲、滯留;用河邊的生態濾池，過濾雨污水，凈化水體。收集、凈化后的雨水，可以用于綠地澆灌、道路清洗、景觀水體補充等。

五、海綿城市建設框架

(一)工作目標

通過海綿城市建設，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，最大限度減少城市開發建設對生態環境的影響，將70%以上的降雨就地消納和利用，城市排水防澇能力得到有效提升，城市內澇積水問題得到基本解決，山水林田湖等生態空間得到有效保護，水生態、水資源、水環境、水安全得到全面改善。

(二)基本原則

1.堅持生態為本、自然循環

遵循尊重自然、順應自然、保護自然的理念，將自然途徑與人工措施相結合，實現雨水的自然積存、自然滲透、自然凈化和可持續水循環，提高水生態系統的自我修復能力，維護城市良好的生態功能。

2.堅持規劃引領、統籌建設

充分發揮規劃引領作用，先規劃后建設，在城市各層級、各相關專業規劃中設置海綿城市建設控制指標，完善技術標準規范，科學劃定城市藍線和綠線，實施源頭減排、過程控制、系統治理。

3.堅持因地制宜、分類推進

因地制宜選擇雨水控制和利用技術。以問題為導向，有效解決城市內澇、水資源短缺、水環境惡化、水生態破壞等問題。

4.堅持政府引導、社會參與

發揮市場配置資源的決定性作用和政府的調控引導作用，加大政策支持力度，營造良好發展環境。積極推廣政府和社會資本合作(PPP)，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設。

(三)創新建設運營機制

區別海綿城市建設項目的經營性與非經營性屬性，建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的合作機制，采取明晰經營性收益權、政府購買服務、財政補貼等多種形式。推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式，對項目進行捆綁打包，引導社會資本參與海綿城市項目建設和運營管理。鼓勵有實力的規劃設計單位、施工企業、制造企業與金融資本合作，采用總承包等方式統籌組織實施海綿城市建設相關項目，發揮整體效益。

(四)加大政府投入

積極爭取中央有關專項資金補助，支持海綿城市建設。各城市政府要進一步加大海綿城市建設資金投入，在中期財政規劃和年度建設計劃中優先安排海綿城市建設項目，并納入地方政府采購范圍。

(五)拓寬投融資渠道

加強與國家開發銀行、農業發展銀行等金融機構的對接，充分利用低成本、中長期的有關專項貸款等優惠性政策。支持符合條件的企業通過發行企業債券、公司債券、資產支持證券和項目收益票據等募集資金，用于海綿城市建設項目。

(六)加強組織領導

城市人民政府作為海綿城市建設的責任主體，要切實加強組織領導，明確主管部門，完善工作機制，統籌規劃建設，抓緊啟動實施。各有關部門要加強協調配合，共同推進海綿城市建設。各地、各有關部門要大力宣傳海綿城市建設理念，營造共建美好家園的社會氛圍。

(七)加強項目管理和績效考核

各城市政府要抓緊制訂近期海綿城市建設重點區域的建設方案、滾動規劃和年度建設計劃，建立海綿城市工程項目儲備制度，做好住房城鄉建設部海綿城市建設項目庫信息系統的填報工作，積極申報國家和省海綿城市試點。

六、我國海綿城市建設的趨勢展望

長期來看，我國城市雨水系統建設模式必然向海綿城市——低影響開發雨水系統建設模式轉變。無論是工程界、學術界還是政府管理者都已經清晰認識到原有的目標單一、高碳排放、高污染、粗放型的雨水排放模式已經難以為繼。但從一些雨水管理領先國家的推進經驗來看，這一轉變和新體系的建立絕非一蹴而就的事，是一個長期而艱巨的系統工程，必須在管理理念、政策機制等方面有重大突破和重點支持，必須建立系統的基礎理論、工程技術體系、專業人才隊伍和培育新型的產業等等，期望短期內快速見效恐欲速而不達。

黨的十八大以來，黨中央從戰略和全局高度對生態文明建設提出了一系列新思路、新要求。我們應該讓海綿城市建設真正成為“美麗中國”和未來“綠色城鎮化”的有力抓手和一種長效機制，充分發揮其在我國的城鎮化和城市群建設發展過程中的重要歷史作用，為我國人民共謀宏偉福祉共創安康環境服務，為中華民族的偉大復興和繁榮富強奠定良好的地理環境和資源條件。

[1]張景奇，婁成武.城市治理視野下我國大城市內澇防治研究[J].上海行政學院學報,2014(4)：32-34.

[2]謝映霞.從城市內澇災害頻發看排水規劃的發展趨勢[J].城市規劃,2013(2)：45-50.

[3]徐振強.我國海綿城市試點示范申報策略研究與能力建設建議[J].建設科技術，2015(3):58-63

[4]郭正林.走出公共管理的效率主義泥淖[N].社會科學報,2006

[5]俞孔堅,李迪華,袁弘.“海綿城市”理論與實踐[J].城市規劃,2015(6)

[6]中華人民共和國住房和城鄉建設部.關于印發《海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建(試行)》的通知(建城函[2014]275號)[Z].中華人民共和國住房和城鄉建設部，2014-10-22

[7]武春麗.海綿城市:從理念到實踐[N].中國建設報,2015

[8]張忠華,劉飛.當前我國城市病問題及其治理[J].發展研究,2013(2)

[9]如何建設“海綿城市”[EB].http://www.chla.com.cn2014-12-02來源:經濟日報

周鵬(1993-)，男，土家族，研究生，中央民族大學管理學院(署名)，研究方向：少數民族地區行政管理。