官辦社團的路徑依賴分析

舒 兵

(中央民族大學教育學院 北京 100081)

官辦社團的路徑依賴分析

舒 兵

(中央民族大學教育學院 北京 100081)

國內許多由政府出面組建的社會團體大多采用主動依附性的生存策略，在強政府那里獲得認可、授權和相應的壟斷性地位。這可能是一種中國特色,也在一定意義上意味著國內社會團體的空間在慢慢放大，這種狀態表明了中國目前存在著一種頗具中國特色的國家和社會之間的關系。

本研究采用文獻研究、實證調研和理論分析相結合的方法，運用資源依賴理論對社區志愿服務組織中官辦社團進行環境互動分析，考察組織與外部外部環境互動，對國家與官辦社團的相互關系、官辦社團在基層的生存現狀、官辦社團對待利益相關者的不同策略以及運作模式進行深入地探討。路徑依賴的產生源于非對稱的資源依賴，舊體制中既得利益集團的阻撓和非正式制度安排影響會進一步教路徑依賴定勢固化,而打破定勢思維狀態除了從自身尋求出路外,往往還要借助于外部效應。中國社團的官辦特性說到底是計劃體制下的一種路徑依賴,倘若對造成社團官辦特性的種種路徑依賴因素進行有意識的制度創新,將有助于減少路徑依賴的負面影響,使我國的社團更能朝著良性的軌跡發展。

路徑依賴；資源依賴；行政化；官辦社團

20世紀70年代，出現了一場全球性的社團革命浪潮，非政府、非營利或民間組織在世界各地蓬勃發展，大量有組織性的志愿活動也相繼開展。我國自改革開放以來，政治經濟體制不斷改革與發展，市場經濟催生的多元化社會需求，為非政府組織的發展提供了條件和動力。志愿組織通常被認為是非政府組織的重要組成部分，在我國官方話語體系中，越來越由“民間組織”的稱謂向“社會組織”的稱謂轉變，而在基層社區治理中，部分社會組織被稱為志愿組織。在“單位制”衰落后，傳統的單一型資源分配方式向全新的多方位資源配置方式轉變，社區志愿組織是社區組織體系中的重要細胞，能以其獨有的特質和優勢參與社區治理。盡管我國社區志愿者組織發展十分迅速，但其發展過程中仍面臨著很多問題。在實際的運作過程中就暴露出了一些問題，如組織管理問題、資金來源問題、人員流動問題等等，這些都在一定程度上限制了我國社區志愿者組織的發展，阻礙了其解決社會問題，促進社會和諧作用的發揮。

一、社團官辦特性的路徑依賴分析

在中國特殊的歷史文化背景下,中國的社團從一開始就帶有明顯的“官民二重性”,政府和社會的力量同時貫穿在社團的發育發展過程中。官辦性是當代中國社團所具有的突出特征,但實際上社團的官辦特性與其內在的發展邏輯是相矛盾的,因為從一般意義上來說,社團應是獨立于政府和市場的“第三部門”。運用新制度經濟學中的路徑依賴理論可以對這一現象做出明確的解釋，現以海淀區義工聯合會為例進行分析。

(一)互動中不斷強化的路徑依賴

北京市海淀區社區義工聯合會是由海淀區民政局發起組織的，聯合區精神文明辦、工會、婦聯、團區委、各街道辦事處、各單位和志愿為社會提供義務服務的各界人士組成的，經海淀區社團登記管理機關核準登記的非營利性的社會團體。2003年10月，雙榆樹社區服務中心向海淀區民政局提出組建聯合會的設想并獲得通過，經過一年多的醞釀籌備，各項工作終于得以全面展開，至此海淀區義工聯合會初步成形。在成立初期海淀區義工聯合會本著“義工管理義工”的宗旨，是管理者和一般員工都由義工擔任，義工們搬來了社區中心配備的電腦、桌椅、文件柜等辦公用品，開始起草聯合會的章程及相關義工手冊。然而義工一般只能在業余的時間來社區中心上班，但聯合會的工作要求長期性和連續性，這個矛盾在工作中愈來愈明顯。針對這些問題，2005年9月底，海淀區民政局與社區中心決定，從社會上招聘專職人員擔任聯合會的常駐人員，列入社區中心的正式人員編制，而義工作為聯合會的暫時過度和聯合會的后備力量繼續保留。

從海淀區義工聯合會發展歷程來看，一開始就是脫胎于政府體制內的，是自上而下發起并推廣的社會團體。在成立初期海淀區義工聯合會本著“義工管理義工”的宗旨自我管理，然而由于經驗和資源不足導致組織常態化運作遭遇瓶頸，民政局和社區服務中心協助解決問題過程中強化了社團力量，同時也喪失了一部分自主決定權。通過社招組織社團常駐工作人員，并給工作人員正式編制，不僅意味著社團能夠在社區中心常態化、規范化運作，同時也意味著社團不能夠隨意增設核心的辦公人員，必須通過民政審批才可以，可以招募臨時編制的人員但實際操作性不強。目前，義工聯常駐的辦公人員僅四人，人手緊缺但一直難以補缺，而且社團有較高日常事務決定權的關鍵職位秘書長是由海淀區社區服務中心副主任兼職。除了人事安排之外，義工聯的路徑依賴性還表現在以下兩個層面：

管理體制中的路徑依賴。從管理體制上看,在計劃經濟體制的框架內，政府出于意識形態和社會控制方面的考慮，對社團實行的是較為嚴格的管理制度。我國社團管理體制的主要內容和特點可以概括為歸口登記、雙重負責、分級管理。歸口登記是指社團統一由民

政部門和地方縣以上各級民政部門登記;雙重負責是指每一個社團都要接受登記管理機關和業務主管機關的雙重管理；分級管理則是指全國性的社團由民政部登記和國務院有關機關管理，地方性社團由相應的地方民政部門登記并由相應的地方政府業務主管機關管理。分級和歸口多少帶有計劃經濟條件下全國在行政管理模式上的條塊分割的痕跡，雙重負責也暴露出國家統合社會的影子。

經濟來源的路徑依賴。經濟資源是社團發展的血液，我國絕大多數社團已經習慣了計劃體制下政府對經濟資源的統一供應、安排、調度，社團組織的資金來源過于單一，已嚴重制約了自身的發展。義工聯的日常活動經費和項目資金基本上都是來自民政局的撥款，上報的年度項目預算，經民政局審批就能獲撥付相應的款項。當問及是否需要向社會募集資金，訪談的義工聯工作人員是這樣回答的：“民政局的撥款能夠維持日常運作啊，申請的項目也有專款，我來這到現在好像也沒聽說去外面找資金的，理論上應該是可以的吧，以后會不會就不清楚了，以后的事兒誰也不好說，現在資金不是問題。”

官辦社團與生俱來有合法性的優勢，但社團自身力量發展偏弱，若想獲得資源就必須同環境中其他組織進行交換,從而產生了組織對環境的依賴。義工聯獲得政府予以引導和扶持，在發展中依靠政府提供資金和人事保障以及組織資源、行政力量，同時也就需要讓渡一定的獨立性和自主性。

(二)路徑依賴定勢的固化

一旦形成路徑依賴定勢，要想切斷就很難，制度變遷牽涉到既得利益集團和舊的思維模式。具體而言,社團和政府都是受益方：

1.政府機關

對于政府來說,盡管推動社團自治是轉換政府職能和深化機構改革的要求,但同時政府又要對社團進行控制,以防止社團越軌損害自己的利益。因此,政府存在著強化對社團進行“官方”控制的動機:有些政府機關成立社團,完全是出于利己動機,為了維護或擴大既得利益。

2.社團自身

社團來說,“官方”色彩也具有正面的積極作用,畢竟依附于有權勢的業務主管單位可以給社團帶來一些好處。一方面是獲得穩定資金支持，社團工作人員也同樣從社團的官辦屬性中獲益。如屬于政府編制的社團工作人員在工資、待遇、福利保障等方面仍享受政府工作人員的待遇,而另外的工作人員也在實際的工作過程中與政府相關部門建立了友好關系,這種友好關系會使他們在年檢等活動中受到照顧,與政府其他部門打交道時也更受尊敬。另一反面社團開展活動可以利用社區平臺和公信力，依靠行政力量動員人力資源。義工聯在海淀區所有街道(鎮)都設有分會和服務站，形式上由街道提出申請義工聯通過審批即備案成立分會，實質上也是自上而下全面推廣的。各個分會負責人一般都是街道或社區工作人員，也有社區活躍分子協助管理，項目從活動策劃到實施、評估都是由社區統管。

另外，非正式制度安排是人們在長期的社會交往中逐步形成并得到社會認可的行為規范,包括價值觀念、倫理規范、意識形態等。價值觀念、倫理規范、意識形態等統稱為文化的東西即非正式制度安排是造成路徑依賴的重要因素。因為非正式制度安排具有內存性和歷史積淀性,其慢性或惰性往往一時難以改變,因循的趨勢也會持續下去,尤其是作為意識形態穩定層次的文化觀念,本身就常常滯后于社會變革。我國長期處于“大政府、小社會”格局，政府職能長期包攬社會公共服務，政府很難一下子都放手“第三部門”，民眾也習慣了有事找政府。

二、優化路徑

官辦社團和半官辦社團的去“政府化”以及民辦社團的繼續發展都將依賴于政治制度環境的寬松,而這些要靠政治體制改革的繼續推行。因此可以說,中國社團自治能力的提高直接依賴于政治體制改革的穩步推進。中國作為由權力中心決定制度安排，并遵循自上而下制度變遷原則的國家，其政府行政主導意識在各級行政領導思想中根深蒂固，而一個良性的治理結構，需要不同治理主體的合理分工、合作與努力，從而形成一種良性的“合作關系”。

首先，我國傳統的政策策略轉變多著眼于“壓力—應對”被動靜態模式，缺乏主動積極的政策預設和政策動態前瞻。在沖突或抗衡的情形下，政府政策因應策略多為應急和補救型，缺乏長遠考慮和全方位布局。本文所提倡的政府應對志愿服務事業發展的“政策因應”即強調政府順應世界潮流發展趨勢，動態地、前瞻地、主動地調整相關政策，增進政策執行積極性和參與性，提升政策現實績效，以減少被動制定政策所帶來的滯后性和執行不力。

其次，建立完善的溝通反饋機制。完善的溝通反饋機制建立是基于相互信任的基礎的，政府相信志愿組織能夠提供有建設性的意見作為政策制定的參考;志愿組織相信政府能夠重視他們反饋的意見，并能夠切實解決實際問題。官辦志愿組織雖然擁有溝通的優勢，亦由于缺乏相應的組織基礎和思想條件依然沒有引起決策者的足夠重視，因此構建完善的溝通反饋機制顯得十分必要。

再者，監督和評估透明化。目前的評估和監督工作主要依靠登記注冊部門、業務主管部門和媒體來完成，相關志愿服務組織透明度缺乏，普通公眾監督面臨各類信息匱乏的困境。對志愿服務組織的評估是監督過程的一部分，是監督的繼續，對保持志愿者的積極性非常關鍵，通過相關評估政策，政府能夠把握志愿組織發展的脈搏和主動權，能夠對志愿組織服務實行重點的針對性引導。特別是在基于評估的平臺上實現對志愿組織或個人的政策激勵以引導志愿者的價值判斷，維持其提供志愿服務的熱情，強化其提供志愿服務的動機，使得志愿服務能夠形成長效機制。

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舒兵(1992-)，女，重慶市黔江區人，土家族，中央民族大學教育學院2016級碩士研究生，研究方向學科教學語文。