貴州六枝少數民族地區危舊房改造與防災問題研究

李 濤 陳明兵

(貴州師范學院經濟與政治學院 貴州 貴陽 550018)

貴州六枝少數民族地區危舊房改造與防災問題研究

李 濤 陳明兵

(貴州師范學院經濟與政治學院 貴州 貴陽 550018)

自2008年以來，我國政府大力支持農村危舊房改造工作，投入了大量資金，對農村受災嚴重、年久失修的危舊房進行改造。由于受農村經濟發展速度相對較慢、基礎設施落后、人為因素、社會因素等原因的影響，農村危舊房改造面臨著諸多困難，導致農村房屋防災能力低下，造成大量的經濟損失。

農村;危舊房改造；貴州；六枝

一、農村危舊房改造的政策背景

(一)全國農村危舊房改造的政策背景

2008年的時候，貴州省遭受了百年不遇的特大雪災。由于農村房屋的建造水平低，且老房子損壞嚴重等原因，在抵御自然災害的能力上大打折扣，大量的房屋在特大雪災面前受損嚴重，農戶也因此付出了沉重代價，生產生活受到嚴重影響，損失慘重，由此引起了中央的高度重視。以此為契機，該年3月，中央政府決定在貴州正式啟動農村危舊房改造工作，斥資2億元作為啟動資金，并計劃在貴州試點成功后，四年內逐漸擴大到全國范圍，讓全國危舊房住戶的居住水平得到提高，同時提高農房抵御災害的能力，確保農民的生命財產安全。截止2014年，中央政府投入危舊房改造資金累計高達972億元，加上各級政府按一定比例配套的補助資金，可以看出國家對農村危舊房改造投入了巨大資金，也可以看出國家對農村危舊房改造之決心，這在建國以來還尚屬首次。①

(二)貴州省農村危舊房改造政策背景

中央政府斥資將貴州作為危舊房改造工作試點后，貴州省委即刻進行制定危舊房改造方案。

2008年3月，貴州省建設廳制定了《貴州農村危房改造鑒定暫行標準》，經過多方探討與研究，將危舊房改造等級定位為三級，分別是一級危房、二級危房和三級危房；同時將貧困類別分為五保戶、困難戶、一般戶和低保戶。經過鑒定，貴州省農村危房有192.48萬戶，占到全省農戶總數的23.16%。其中，需要拆除后重建的一級危房戶78.24萬戶，需要對局部的主要承重構件進行更換的二級危房59.21萬戶，需要對個別的承重構件進行更換和維修的三級危房45.23萬戶，受地質災害危及需要搬遷的有9.8萬戶，占到全省農戶數的1.2%。②由此可見，貴州省農村危舊房改造之迫切。貴州省農村危舊房的基本特征：一是數量巨大。高達192.48萬戶的農村危舊房，占了全省農戶總數的23.16%。二是地域分布廣。涵蓋了全省的所有鄉鎮、村，而且絕大多數位于偏遠山區、石山區、少數民族地區和高寒邊遠地區。三是涉及的困難群體多。五保戶、低保戶、困難戶以及特困農戶高達125.84萬戶，占全部危舊房的65.38%。需拆除重建全面改造的一級危舊房和受地質災害影響需搬遷治理的危舊房總共88.04萬戶，占全部危房的比例高達45.74%。③

二、貴州六枝少數民族地區危舊房改造現狀

(一)貴州六枝少數民族地區危舊房改造的歷程

貴州六枝轄區內有苗、彝、布依、仡佬、回等27個少數民族，由于地處偏遠地區，經濟較為落后，農戶收入來源少，整體水平較低，是市政府重點的幫扶對象。

2008年3月，中央在貴州進行試點改造投入巨大，但由于貴州省農村危舊房數量龐大，且分布廣泛，涵蓋了全省所有鄉鎮，試點資金無法做到全面覆蓋全省，而六枝少數民族地區危舊房引發的事故并不顯著，所以在第一批危舊房試點改造資金發放時并未受到重視，只有極少的個別住戶參與其中。在危舊房改造工程在全國擴展之后，六枝少數民族地區才真正進入危舊房改造工程計劃當中，并開始切實進行危舊房改造工作，貴州六枝少數民族地區危舊房住戶自此從中得到了實惠。

(二)補助資金的發放標準及評定

貴州六枝危舊房評定嚴格按照貴州省住房和城鄉建設廳根據《國家危險房屋鑒定標準》并結合貴州農村實際制定的《貴州省農村危房評定暫行標準》進行[2]。

農村危舊房的按危險狀態劃分為一、二、三級。一級：整體危險——需要拆除重新建設。二級：局部危險——僅對局部構件進行更換、維修，即可恢復正常使用功能。三級：有危險點——僅需要更換個別構件或輕微維修，即可恢復正常使用功能。

貧困類別分為貧困戶和困難戶兩種。貧困戶：戶主屬于扶貧部門建檔立卡貧困人口或民政部門評定的五保戶、低保戶危房戶。困難戶：家庭人均收入低于當地農村人均水平的農村困難戶。

政府補助標準分為貧困戶和困難戶。其中貧困戶：一級危房戶均補助3.5萬元，二級危房戶均補助1.5萬元，三級危房戶均補助1萬元。困難戶：一級危房戶均補助0.5萬元，二級危房戶均補助0.3萬元，三級危房戶均補助0.2萬元。

(三)貴州六枝少數民族地區危舊房改造取得的成果

貴州六枝少數民族地區住房條件差，多數村民依然居住在上世紀留存下來的傳統磚房、瓦房中；村中面貌也顯得雜亂無章，生活垃圾隨處堆放，極大影響身體健康；經濟水平低，村民收入低、來源少，極少數勞動力低下的家庭，維持基本生活也顯得尤為困難。在通過危舊房改造后，這些問題在不同程度上得到解決。

1.危舊房住戶住房條件得到改善。農村危舊房改造的實施，是在通過制度扶貧和解決農村貧困人群最低生活保障的基礎上，解決群眾最基本生活條件的一項重大舉措。在危舊房改造政策的推動下，貴州六枝少數民族地區貧困住戶不僅住上了新房屋，告別了破敗的老房子，實現長久以來的喬遷夢，而且用上了環保清潔的生活用品，改變了不少住在老房子中養成的陋習，變得更加講究衛生，生活水平也得到了明顯提高。

2.村容村貌發生了變化。危舊房住戶搬入新居后，思想觀念以及生活方式也在悄然發生變化，建設一個美好家園的熱情也隨之高漲，更樂于熱心幫助他人，愛護村中公共設施。屋內一改從前的雜亂無章的現象，變得井井有條。經過危舊房改造的住戶，正漸漸轉變已有生活習慣，接受健康文明的生活方式，精神風貌煥然一新，社會治安也伴隨著這些變化在轉變著。在危舊房改造后，村民生活條件得到一定的改善，追求美好生活的意識得到提高，而改善村中面貌所需付出的資金在其承受范圍內，在各種因素影響下，村民自籌改變生活環境的意愿變得強烈，進而促進了村容村貌的改變。

3.增崗促收。在危舊房改造過程中，許多就業機會涌現而出。一些在農村有修建房屋技藝的工匠，直接投入到了危舊房改造中，既增加了收入，又一定程度解決了建筑工人的問題。在危舊房政策的推動下，大量的就業機會涌現，一些地方機器無法作業，只能依靠傳統的方法對房屋進行修繕和改建，這就需要大量的勞動力，傳統工匠的作用就顯現了出來，不僅增加了收入，也正好補上了危舊房改造勞動力不足的缺口。同時，危舊房改造工程還直接或間接帶動了當地的投資，拉動了建筑、建材等相關產業的發展。

三、貴州六枝少數民族地區危舊房改造的問題

(一)“人情”因素讓危舊房等級評定存爭議

農村危舊房改造的根本目的是消除農村亟待解決的危舊房，使農村貧困家庭房屋抗災能力得到提升，生命財產安全受到應有的保障[3]。由于基層工作是直接面對廣大群眾，各種關系錯綜復雜，導致基層工作開展困難，阻力頗多。

基層工作中存在一個普遍的“人情世故”的問題。在廣大農村，多數人依舊信奉著“人情世故”的工作方法，“講人情、講關系”在多數農村工作中仍然占著主導性地位。在貴州六枝少數民族地區，村干部以及村支書等領導層都是本地中人，每當上級有惠民政策，“親疏遠近”便成為其工作的“指導思想”，依法行政成為擺設，公平公正的工作方法得不到體現，導致許多達到條件的貧困住戶沒有得到應有的實惠。

貴州六枝少數民族地區地處偏僻，村民的權利意識普遍不高，這種現象更是泛濫成災，在危舊房的評定上，公平公正的工作方法沒有得到有效的監督。

(二)危舊房住戶負擔重，社會保障制度亟待完善

貴州六枝少數民族地區處于較為偏僻的山區，耕地多為山地，稻田的比列比較少，農作物產量并不理想，村民進行農業生產主要是自給性的。資源匱乏，耕地少等因素制約，導致家庭的經濟收入來源少，而偏向于城市水平的消費價格，直接加重了住戶的家庭基本生活支出。傳統觀念的影響過深也是導致住戶負擔過重的原因之一。在貴州六枝少數民族地區，還存在著嚴重的重男輕女現象。隨著現代觀念漸漸滲透到農村，對農村傳統觀念形成沖擊，傳統重男輕女觀念正在慢慢發生變化，輕視女孩的觀念得到一定緩解。現在，女孩在家中也有了一定的家庭地位，但仍然堅持“生兒養老、防老”落后思想的人依舊不少，本質上還是沒有改變。

建立社會保障制度，目的在于保障群眾進行基本的生產生活活動。但是由于制度、資金、經濟發展程度等問題的制約，導致貴州六枝少數民族地區社會保障制度不健全，住戶的基本生活得不到應有的保障。在貴州六枝少數民族地區，受眾最大的社會保障制度有低保、醫療保險、養老保險等。其中醫療保險已經完全普及，在很大程度上減輕了家庭醫療開支；低保雖然緩解了一些家庭的壓力，但改善生活水平的效果不明顯；而養老保險由于其先付后領的政策，更是少有人問津。

(三)明確危舊房改造主體意識

在貴州六枝少數民族地區，目前存在著一個文化水平較低的普遍現象，價值觀念依舊是傳統的知足、安分、克己等進行生產生活活動，對于危舊房改造了解非常片面。目前，貴州六枝少數民族地區鄉土文化觀念依然很重。

由于認識具有局限性，以及生活的時代背景等原因，對于危舊房改造，要將其一直生活的房屋拆掉再重建，是他們難以接受的。在危舊房改造中，改造的主體是群眾而不是政府，政府只是一個幫扶者形象，而不是作為危舊房改造主體的形象出現，讓群眾明確危舊房改造的主體是非常有必要的。但是，村民出現此種認識的偏差，也從一定方面反映了政府的宣傳力度欠缺，村民對危舊房改造政策理解的盲區并未得到應有的解決。

(四)危舊房政策欠缺引導和監督

貴州六枝少數民族地區經濟發展基礎薄弱，貧困面較大，多數住戶依舊在祖輩留下來的老舊房屋中，改造任務繁重艱巨，地方在危舊房改造工作中的積極性與中央的要求還存在一定的差距。在貴州六枝少數民族地區，一些上了年紀的農村老人由于知識方面的欠缺，完全不清楚危舊房改造是一項惠民工程，而這些老年人群恰恰是農村貧困最為嚴重的人群。

政府的監管力度不夠，僅僅局限于評定確認后去檢查危改戶住房的情況以及改造后的確認工作，不嚴格把控對補助對象的認定、房屋改造的質量以及建房面積的標準等關口，政策執行走樣是無法避免的。貴州六枝少數民族地區政府在危舊房改造工作中的積極性態度還有待提高，摒棄消極工作心態，將危舊房改造工作列為重要工作，使國家所施行的重大惠民工程落到實處，讓轄區內農村貧困家庭真正從中獲益，享受國家政策的照拂。

四、貴州六枝少數民族地區危舊房改造問題的原因分析

(一)宣傳力度有待提高

危舊房改造政策來到貴州六枝的時候，許多住戶大多抱著觀望的態度，不肯配合政府進行的危舊房改造工作，更有甚者，直接不關注危舊房改造政策，這也導致危舊房工作沒有完全落到實處，成為一些人謀利的工具因素之一。

基層工作面對廣大的農村群眾，需要極高的政府公信力，要讓廣大的農村群眾信任、認可政府，相信危舊房改造是一項惠民政策，需要加強危舊房改造工作的宣傳力度，打消村民心中疑慮，才能保證危舊房改造工作在群眾中順利展開，提升危舊房改造工作的效率。

(二)評定工作偏向“一言堂”

基層工作一直以來由于其特殊性，存在監管盲區，在開展農村工作時，難以秉承公平公正的要求，一人說了算、濫用職權的現象并不少見，村民普遍維權意識不高，多數問題最后都以不了了之的方式解決，應該受到制裁的擔責人員并沒有受到應有的處罰。在貴州六枝少數民族地區，非法套取危舊房改造資金的現象不難見到。尤其在危舊房改造工作上，其作為完全的惠民政策，更是導致此種現象泛濫，以不正當手段套取危舊房改造資金，直接損害危舊房住戶的利益，同時也阻礙國家對農村危舊房改造的工作進程，浪費國家財政資金。

出現這種情況，是由于基層工作監管力度欠缺，公平公正公開的工作方法沒有有效的監督機制，導致基層工作人員的肆無忌憚，在危舊房評定的工作中偏向“一言堂”。在評定是否符合危改條件時，將評定標準拋開，完全由評定工作人員說了算。據村民李某所說，有些村民已經修建了新住房，而原來居住的老房子仍舊保留，但已經沒有居住。在農村危舊房改造政策下來后，便與村寨中負責進行危舊房改造名單上報的人員將達到條件的老房子作為危舊房上報，通過評定后再以新房屋作為改建后的成果上報，從而騙取危舊房改造資金。缺乏公平公正的危舊房改造評議制度，是對危舊房改造政策取得成效的嚴重阻礙。

(三)監督機制不健全

在進行改造的過程中，農戶遇到的困難和問題，都要依靠自己去逐一解決，直接導致了危舊房改造的時限延長，浪費人力、物力，加重農戶的負擔。同時，對危舊房改造對象的審核不嚴謹，導致利用不符事實的成果套取資金的類似現象發生。政府對危舊房改造實施對象的監督機制沒有建立起來，缺乏對危舊房住戶具體情況的了解，以及村干部等村中領導的工作得不到有力的監督，導致了危舊房改造工作的對象確定有失公允，損害了村民的利益。

(四)危舊房住戶收入低

危舊房住戶實質上即貧困戶，負擔重、收入低，對于房改所需大量資金，房改補助實乃杯水車薪。貴州六枝少數民族地區的社會保障機制發展滯后，達到危舊房改造條件的住戶實際上就是貧困戶，收入只能維持基本的生活。若只是進行房屋局部主要承重部件的改造，一些家庭還能勉強承受，但作為農村最為貧困的人群，他們的住房往往是最危險的，需要拆除重建，對于危舊房改造動輒上萬元的支出，他們只能望而卻步。

在貴州六枝少數民族地區，存在著很多老年人獨居現象。一些年輕人自己修建了新房，而老年人依舊留在破舊的老房屋中生活，子女不關心老人居住條件。一種就是孤寡老人，他們經濟來源少，維持基本生活都非常困難，更別說危舊房改造所需的巨額資金。這種現象雖然不多，但也有極個別的案例，對于危舊房改造政策，這一群體表示有心無力。對于這種情況，就需要社會保障機制發揮作用，切實解決這一類人群的困難。

五、貴州六枝少數民族地區危舊房的改造完善建議

(一)加強危舊房改造政策宣傳

危舊房改造是國家對廣大農村實行的一項重大優惠政策，讓廣大農村群眾了解其改建農村的最終意圖和決心，是地方政府的職責。在貴州六枝少數民族地區，還存在很多不了解其本質的現象。鑒于此，加強危舊房改造政策的宣傳是必要的。新聞媒體必然是宣傳首選，根據自身情況制定形式多樣的宣傳方式，營造農村危舊房改造的良好氛圍，讓危舊房改造政策深入人心，號召村民積極參與到危舊房改造的工作中。

其次，村委作為最基層的工作機構，對本村具體情況較為了解，制定適合本村的宣傳計劃，如在村委工作中心張貼公告、將宣傳冊發放到每家每戶、開展危舊房改造工作動員大會等。保證危舊房改造政策能被村民所熟知，深入村中解答村民對危舊房改造的疑問，促進危舊房改造宣傳工作的完成。最后發揮村民的自治作用，增強危舊房改造政策的話題性，讓危舊房改造成為村民共同關心的問題，成為茶余飯后的話題。

(二)建立健全等級評定制度

完善危舊房等級評定制度，保證農村危舊房改造的民生工程能落到實處，是對危舊房改造工作的基本要求，也是杜絕非法套取危舊房改造資金等投機分子的手段，使有限的資金得到合理利用。

在等級評定時，以召開村民大會等形式，將危舊房戶名單公布，供與會村民共同探討并提出建議，即保證了等級評定工作的公開、透明，也保證了等級評定的公平公正，同時也體現出決議的民主性。村民無疑是最為了解村中住戶情況的人群，他們的參與能在一定程度上扼制弄虛作假的現象發生，打消存在如劉某等人違法套取危舊房改造補助資金的僥幸心理。

(三)完善責任監督機制

完善的制度能夠使我們的各項工作有步驟、有計劃地順利推進。完善監督機制等保障機制解決政策執行中的資金、人力、執行受阻等困難是推進貴州六枝少數民族地區危舊房改造進程所必不可少的途徑之一。

成立危舊房改造專項小組，對危舊房改造戶的情況實施調查摸底，確保真實情況與上報情況一致，嚴厲打擊各種形式的造假行為。明確擔責制度，若發現弄虛作假的情況，必須有明確的對象對此進行負責，杜絕相互推諉、不了了之的現象發生。倡導村民積極參與民主評議和民主監督，建立民主監督的渠道，全程接受社會和人民群眾的監督，讓村民有反映問題的地方。確保危舊房改造工作公平公正，減少危舊房改造監督盲區，一定程度上杜絕以權謀私、造假等行為的發生。

(四)整合資源統籌兼顧

資金短缺，一直是貴州六枝少數民族地區面臨的一大難題。面對資金短缺的情況，危舊房改造一直采取按批次進行，不可能一次性全部將全村危舊房進行改建，這就出現了誰先誰后的問題。要想使危舊房改造取得重大成效，對于危險住房應高度重視起來，堅持“最危險住房、最困難群眾的危舊房”優先進行改造的工作方法，集中資源改善這一類危舊房住戶的住房條件。④

勞動力不足也是阻礙貴州六枝少數民族地區危舊房改造工作進程的原因之一。發展本地經濟，吸引農民工返鄉，鼓勵農村留存下來的傳統工匠積極參與到危舊房改造中，同時引導村民發揚互幫互助優秀傳統文化，為危舊房改造提供勞動力，實現危舊房改造中人力保障。

適當加大優惠力度，提高對特困人群的補助資金，是保證其危舊房得以改建的關鍵。政府需加大對新農村建設資金投入的應用，整合各類項目資金資源，最大限度發揮資金效力，從而推進危舊房改造進程，切實改善農村危舊房住戶的住房條件。

六、結論

危舊房改造政策作為一項重大的惠民政策，是黨和國家關注民生問題的一項重大舉措。切實搞好危舊房改造工作，使農民從中受益，使廣大農村的民生問題得到改善，提高農村住房的抗災能力，是對各級政府的基本要求。

貴州六枝少數民族地區危舊房改造工作存在許多問題，本文就其最突出的幾點進行研究，并具有針對性地提出改進建議。補助資金使用不當、受補助對象的瞄準度不夠、監管難度大等原因是貴州六枝少數民族地區危舊房改造進程較為突出的阻礙因素。融資解決資金匱乏難題，完善補助對象評選流程解決對象評選難題，以行政和法律手段控制基層操作中的不規范，促進透明、公開的接受全民監管的態度解決監管難題等，是迫切需要解決的。

危舊房改造工程浩大，需做好打持久戰的準備。農村危舊房問題想要得到完全解決，切實提高我國農村總體居住水平，加快社會主義新農村建設取得更大成就，農村得到進一步發展顯得尤為重要，是農村各項政策取得成效的關鍵。農村經濟發展水平很大程度上制約著危舊房改造的進程，堅持發展農村經濟，完善農村社會保障機制，才能從根本上保障農村居住水平的提高，保障危舊房改造工作在農村取得成效。

【注釋】

①向小玉.我國農村危房改造中的影響因素研究[D].重慶大學,2014.

②王衛紅.試論農村危房改造的“貴州模式”[J].安徽農業科學,2011,(21):13183-13189.

③王衛紅.試論農村危房改造的“貴州模式”[J].安徽農業科學,2011,(21):13183-13189.

④吳大旬，王衛紅，陳延安.淺析貴州農村危房改造的成效及其原因[J].科技信息,2011,(01)：177-181.

[1]吳欣.農村危舊房改造中的政府行為研究[D].湖北:華中科技大學,2010.

[2]廖軍,馮家壽.農村危房改造應做好7項工作[J].中國減災,2008,(11):36-37.

[3]向小玉.我國農村危房改造中的影響因素研究[D].重慶:重慶大學,2014.

[4]何彪，唐紅梅.民族地區危房改造與少數民族傳統民居保護——以貴州省黎平縣侗族為例[J]貴州民族大學學報:哲學社會科學版,2013,(5)：34-40.

[5]吳大旬,王衛紅,陳延安.淺析貴州農村危房改造的成效及其原因[J].科技信息,2011,(1)：177-181.

[6]賀順奎.貴州農村危房改造及縣級財力不均衡的思考——基于縣域經濟的視角[J].農業經濟,2012,(7):90-92.

[7]龍明玉,劉志林.貴州省農村危房改造保障機制[J].建設科技，2011,(3):29-31.

[8]王衛紅.試論農村危房改造的“貴州模式”[J].安徽農業科學,2011,(21)：13183-13189.

[9]王保安.積極完善保障機制 全面推進農村危房改造[J].中國財政,2012,(22):8-9.

[10]張磊,王涯茜.危舊房改造中的問題與對策[J].合作經濟與科技,2010,(15):16-17.

[11]楊茂霞.農村危房改造是村寨建設主體——對都勻市村莊建設要與農村危房改造相結合的思考[J].中國建設信息,2009,(21)：35.

貴州師范學院2016年度校級大學生科研項目(項目編號：2016DXS087)。