社會組織參與下的職業健康治理模式分析與研究

尉肖帥，劉　笑

(1.華北科技學院 管理學院，河北 廊坊 065201；2.國家安全生產監督管理總局 國際交流合作中心，北京 100713)

0　引言

“職業健康”是指工作中對人體健康造成危害或引發職業相關疾病的有毒有害物質的防范，包括：物理、化學、生物及人機工效等方面危害的防范[1]。對于“治理”，聯合國全球治理委員會進行了相關概念的界定，是指“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程”，其主要包含以下4方面特征：治理不是一套規則條例，也不是一種活動，而是一個過程；治理的建立不以支配為基礎，而以調和為基礎；治理同時涉及公、私部門；治理并不意味著一種正式制度，而又有賴于持續的相互作用[2]。而長期以來，我國職業健康治理工作堅持“預防為主，防治結合”的方針，對職業危害進行分類管理、綜合治理，力求從源頭控制職業危害，加大執法監督力度，開展了一系列針對重點行業、重點地區、重點人群職業危害的專項整治，鼓勵企業加入OHSM體系，加強勞動者職業健康意識培養。特別是2002年，我國出臺并實施了《中華人民共和國職業病防治法》后，從中央到地方政府，從相關部門到企業，對職業危害更加重視，取得了一定成績。但從近幾年的數據來看，我國職業健康治理形式依然嚴峻，根據國家衛計委統計數據，我國2011年上報職業病例29 879例[3]；2012年上報職業病例27 420例[4]；2013年報告26 393例[5]；2014年共報告職業病29 972例[6]，整體數量依然龐大。而由職業危害造成的直接和間接經濟損失數以億計，據粗略估算，每年我國因職業病、工傷事故產生的直接經濟損失達 1 000億元，間接經濟損失 2 000億元[7]。在政府管理方式和職能結構改革進程中，社會組織開始逐步參與到我國的社會治理中，黨的“十八大”報告中提出“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制”；“十八屆三中全會”強調，“改進社會治理方式。堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。而文獻[8]提出，政府和社會組織應在彼此信任、權責明確、規范保障的前提下，構建起相互獨立、合作互動、政府主導的新型關系。在目前我國職業健康治理水平以及社會組織參與下的社會治理現狀的基礎上，本文以問題為導向，提出社會組織參與職業健康治理體系的功能定位，并對相關治理體系的組成和運行機制進行討論，為各級政府和企業進一步提高職業健康治理水平提供參考和借鑒。

1　現階段職業健康治理體系分析

1.1　現階段職業健康治理體系構成

目前，我國職業健康治理體系遵循“用人單位負責、行政機關監管、行業自律、職工參與和社會監督” 的基本構建原則。政府起主導作用，主要負責直接對職業健康治理工作進行監督和管理，并成立相關機構間接提供職業健康服務；用人單位是直接負責人。整個體系可分為三個層次，第一層是政府主導的職業健康相關政策制定與規劃機構，主要負責職業健康治理工作規劃、提供財政和政策支持等；第二層是各級行政管理機構及執法監督機構和職業健康治理相關的輔助機構，主要有衛生行政部門、安監部門、工會及衛生監督所、疾病預防控制中心、職業病防治院、職業病鑒定機構、職業病診療機構、民營服務機構等部門；第三層是用人單位及勞動者。而根據我國職業健康治理體系的三個層次，我國職業健康治理工作也可相應分成三個等級。

1)第一級，通過崗前體檢等形式對有職業禁忌癥者所從事的工作進行限定；對可能產生職業危害的項目嚴格執行“三同時”，并改進生產工藝和生產設備，使用符合規定的防護設備及防護用品，達到減少職業危害發生概率的目標。

2)第二級，定期對勞動者的勞動作業環境進行職業危害因素的檢測，對勞動者定期體檢，早發現、早預防。

3)第三級，職業危害發生后，積極進行治療和康復：對于已經遭受職業危害的接觸者調離原有崗位并進行治療、康復，同時預防并發癥；根據病因，對生產環境和生產工藝進行改進[9]。

1.2　現階段職業健康治理體系存在的問題

以上以政府為主導的職業健康治理體系雖然對我國相關職業健康防治工作，尤其是較為規范的大中型企業，起到了積極的推動作用，但由于我國現有工業門類多樣，職業危害分布廣泛，涉及煤炭、冶金、化工、建材等幾十個主要行業，特別是很多小企業存在勞動條件惡劣，生產工藝落后，缺乏必要的防護等問題，造成了我國職業危害高發、矛盾凸顯。分析其原因，主要有以下5個方面。

1)我國職業健康治理體系是“自上而下”、多部門多領域協調合作的結構，不僅涉及安監、衛生部門，還涉及勞動、工會、社保等部門，這些機構雖然有各自的權限，但各部門多頭執法，職能交叉，責任不明，相互推諉，缺乏配合，既有執法重疊，也有執法空隙，導致職業健康治理工作中存在管理越位、缺位和空位的現象[10]。

2)監管執法人員數量欠缺，工作量大，難以保證監管的長效性[11]，特別是在發生事故的時候，人力不足的情況更加明顯。

3)監督部門與職業健康服務機構間信息不對稱，協作不暢。

4)企業職業健康意識淡薄，對職工的職業健康培訓與服務工作力度不足[12]。

5)職業危害事件報告不及時，存在漏報事件。

2　社會組織參與下的職業健康治理模式

我國目前職業健康治理中存在的這些問題，很多情況下是由于政府和企業之間缺少中間橋梁、治理缺乏第三方監督所造成的，而社會組織正可以彌補這一不足。針對以上現有職業健康治理模式存在的問題，提出社會組織參與下的職業健康治理模式，以充分發揮其在職業健康治理過程中，社會動員者與教育者、對企業的第三方監督者、對政府的施壓者、以及政府和民眾之間的信息溝通者的重要角色作用。

2.1　社會組織的定義以及與職業健康治理的關系

2.1.1社會組織的定義、類型和特點

2006年，“十六屆六中全會”上通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，第一次提出了“社會組織”的科學概念。根據我國《非營利組織法的立法原則》，社會組織是指：在特定的法律體系下，在政府與企業之外，向社會某個領域提供社會服務，并具有公益性、非營利性、自治性、志愿性等特點的組織機構。我國社會組織主要包括以下4種類型。

1)社會團體：是指以協會、學會、研究會、商會、促進會、聯合會等名稱命名的，基于一定社會關系形成的會員制組織。

2)民辦非企業單位：是由民間出資成立的，直接提供各種社會服務的各種民辦學校、醫院、福利機構等非會員制組織。

3)基金會：是由一定財產關系而形成的財團性組織。

4)涉外社會組織。

根據美國約翰霍普金斯大學的薩拉蒙教授研究觀點，社會組織具有5個特點：組織性、非營利性、自治性、志愿性及公益性，這一觀點被廣泛認可。

2.1.2社會組織與職業健康治理主體的關系

社會組織是參與職業健康治理的主體之一，此外，還有政府和企業，社會組織與他們之間的關系從最初的獨立、對抗逐漸演變為相互合作互動，三者之間關系如圖1所示。

圖1　政府、企業和社會組織參與職業健康治理的關系Fig.1　The relationship of government, enterprise and social organization participate in occupational health governce

作為職業健康治理的2個主體，政府和企業不是萬能的。行業管理乏力，群眾監督局限，政府失靈和市場失靈的境況對社會組織與政府、企業開展廣泛的合作互動產生了需求。社會組織與政府、企業在職業健康治理中的互動關系主要體現在以下2個方面。

1)在合作機制上，政府、企業與社會組織相互之間既相互促進又相互競爭；“小政府、大社會”的政府職能改革促進了社會組織的發展，同時社會組織的發展也強化了政府職能由全能型向服務型的轉變。

2)3個治理主體之間相互監督和補充，政府支持、扶持企業和社會組織的同時，又進行監督管理；企業、社會組織積極參與職業健康治理，共同強化治理力度[13]；社會組織又為企業和政府提供職業健康相關服務，充當了“緩沖器”、“過渡器”和“調節器”的角色。

2.2　社會組織參與下的職業健康治理模式組成與運行機制

2.2.1社會組織參與下的職業健康治理模式組成

根據“治理理論”和“公民社會理論”，政府、企業、社會組織3者共同參與合作是現代職業健康治理的新模式。政府、企業與社會組織彼此合作，共同推動職業健康工作的同時，3者在職業健康治理工作中的地位和作用發生了很大的變化。對政府而言，是從統治到掌舵；對企業而言，從被動參與到積極主動參與；將社會組織納入職業健康治理主體，將3者連接起來，形成“多中心主體”的、相互合作的網絡關系。這種治理模式，一方面改變了單一的以政府為中心帶來的束縛和問題，確立了包括政府、企業、社會組織為主體的共同行動體系；另一方面，政府從繁雜的瑣碎事務中解脫出來，更加明確地對職業健康治理工作進行掌控，從而實現政府職能的轉變。

2.2.2社會組織參與下的職業健康治理模式運行機制

就在王祥自己胡思亂想的時候，一個心寬體胖的中年人來到了古玩市場里。最初王祥以為是哪家店鋪的老板來顧店的，不過看這人四處轉悠，不像是此地的熟人。王祥趕忙打量起來人的打扮，只見這人一身名牌，身上都是花里胡哨的配飾，光玉鐲子就帶了3個。老道果然也是一副認定這個胖子就是今天主菜的神情，向王祥連打眼色，王祥心領神會的靜下心來，觀察起那人的動向。

政府、企業、社會組織3者作為職業健康治理的主體，在明確的任務分工基礎上，本著共同參與、相互協作的精神，共同支撐整體治理模式的有效運行，不同主體的任務分工如表1所示。其中，社會組織向政府和企業提供職業健康相關服務，主要包括：職業危害因素評價服務、工作環境危害因素檢測服務、職業病診斷、職業健康教育、職業衛生培訓等，政府和企業從社會組織購買服務；政府授予社會組織服務資質并監督其工作，社會組織受政府委托，對企業進行相關檢測和監督，例如：作業環境有害因素檢測、職業病防治健康教育等[14]。在此模式下，社會組織發揮的積極作用主要包括以下4個方面。

表1　不同治理主體的任務分工Table 1　Task of different governance subject

1)社會組織彌補了傳統模式下政府多部門協作中可能產生的管理空位問題。

2)社會組織作為政府與企業和勞動者的橋梁，輔助政府對需要救治和救助的職業病患者進行及時、有針對性的幫助，同時將相關信息反饋回政府，以推動政府政策的制定，避免了信息不對稱的問題。

3)社會組織可以為政府和企業提供職業健康培訓等相關服務。

4)職業危害產生時，社會組織可以協助政府部門和企業統計受害者情況，避免漏報。

3　社會組織參與下的職業健康治理模式實踐

隨著近幾年我國社會組織的發展以及相關政府職能的轉變，全國部分地區開展了相關社會組織參與下的職業健康治理實踐工作，譬如：“中國職業安全健康協會”為國家職業安全健康的發展戰略提供數據和建議、舉辦國際職業健康會議、開展職業健康科學技術理論與應用研究、承辦職業健康專業人員資質評鑒等工作；溫州市甌海區為更有效落實企業安全生產主體責任，動員社會力量參與企業安全生產社會化服務，堅持“市場主導、政府推動、社會參與、企業自主”的原則，發動行業協會(商會)、基層商會大力推進安全生產社會化服務工作；江蘇省興化市鼓勵支持社會組織，特別是行業協會參與到職業健康治理工作中。下面以興化市為例，對社會組織(行業協會)積極參與職業健康治理的實踐工作進行總結。

表2　江蘇省興化市行業協會參與職業健康治理的主要成效一覽Table 2　Main results of occupational health governancejoined by trade associations in Xinghua ,Jiansu Province

從以上興化市社會組織參與的職業健康治理工作實踐來看，主要涉及的業務內容包括：行業專家檢查服務、安監人員培訓服務、重大安全隱患整改和專項整治服務、安監文件的制定參與等，已經較全面地覆蓋了職業健康治理的相關實際工作范疇，不但從治理的專業性上有所深入，而且在人員投入和產出上也有較明顯的改善。執法人員專業知識和實戰水平大大提高，以前對檢查出來的安全隱患，有時很難提出解決方案，現在一般現場都能解決；發現的安全隱患的條目相對之前也有明顯增加；同時，在參與各項專項整治中，根據不同類型和模式的企業，結合社會組織，特別是行業協會中的專家，提出合情合理又能保質保量完成整改的整治方案；與此同時，興化市社會組織參與了《市安委辦關于印發興化市涉氨制冷企業液氨使用專項治理實施方案的通知》、《市安委辦關于開展水泥制造和石材加工企業粉塵危害專項治理工作的通知》、《關于印發全市油氣等危險化學品罐區專項安全大檢查工作方案的通知》等文件的制訂，還參與制定了《?；飞a單位安全檢査表》、《職業衛生安全檢査表》、《船舶修拆造安全檢查表》、《機城加工企業安全檢塞表》等檢查表，為執法人員檢查工作提供了有力的技術支撐。

4　結論

1)提出社會組織作為現代社會治理的主體之一，應與政府、企業合作，共同參與到相關職業健康治理工作中，構建“三位一體”的職業健康協同治理模式。

2)在政府、企業、社會組織共同參與的職業健康治理模式下，進一步分析不同治理主體間的關系與工作任務。

3)社會組織在職業健康治理中承擔了社會動員者與教育者、對企業的第三方監督者、對政府的施壓者、以及政府和民眾之間的信息溝通者的重要角色。

4)以“江蘇省興化市”為例，分析了社會組織參與職業健康治理實踐工作的主要內容與成效，為其他地區開展相關工作提供借鑒和參考。

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[5]國家衛生計生委疾病預防控制局. 關于2013年職業病防治工作情況的通報[EB/OL].(2014-06-30)[2017-10-11]. http://www.nhfpc.gov.cn/jkj/s5899t/201406/ed8ed220d0b74010bcb 6dcd8e340f4fb.shtml.

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