推進“多規合一”的幾個重要問題

樊森

推進空間規劃體制改革，開展市縣“多規合一”試點工作，是黨中央、國務院全面深化改革的一項重大舉措，也是目前各級政府的一項重要任務。加快推進空間規劃改革和“多規合一”工作，對于貫徹落實五大理念，以生態保護優先理念協調推進經濟社會發展，同時，對于有效解決目前各地市縣規劃交叉重復、布局沖突、相互矛盾，國土空間管理低效、管控粗放，生態侵擾、手段低下、管控不力等突出問題，優化資源配置、提高行政效能，全面建成小康社會等均具有重大意義。

“多規合一”試點情況

早在10年以前，上海市、浙江省就開始探索“兩規、三規合一”試點。到了2013年下半年，習總書記提出了“一張藍圖干到底”的要求，隨之國家陸續出臺了多項政策文件，2014年國家確定了28個“多規合一”試點，隨后各省市自治區確定了各自的省級試點，基本形成了全國全面試點的格局。2016年，浙江省開化試點成果進入中央深改會議，得到總書記的肯定，并在多個會議上多次提及“多規合一”和“一張藍圖干到底”。2016年上半年，中央確定了海南省和寧夏回族自治區進行全省域“多規合一”試點，標志著“多規合一”從縣市域向省級全域進行推進。從全國試點成果來看，部分已形成了較為成熟的模式，如福建廈門、浙江開化、陜西榆林等；從省級試點成果看，部分省份也都形成了初步成果，如廣東省廣州市、青海省河南縣等。總之，我國“多規合一”試點正處于各級試點、全面開花階段，正處于試點經驗總結、成果收獲階段，正處于由縣市域向省級全域試點推進階段。可以肯定，很快“多規合一”必將從各級試點向全面推進，從縣市到區域、省域，最終實現全國“一張圖”。

“多規合一”本質內涵

要做好“多規合一”工作，科學正確地認識“多規合一”至關重要。目前，部分人員仍然概念模糊、認識不清，神秘化、復雜化、形式化、簡單化，甚至錯誤化理解認識“多規合一”，諸如：認為“多規合一”是理念上和形式化要求，非實質性工作、“多規合一”將弱化、替代、否定其他法定規劃、一個區域只編一本規劃，認為技術上和協調上不可能實現統一“一張圖”，將城規修編、發展規劃、統籌規劃等視同“多規合一”等等。從“多規合一”的提出以及實踐來看，其中心思想就是如何貫徹落實習總書記要求的“一張藍圖干到底”，其核心任務是形成“一張藍圖”，主要內容是實現空間邊界和規模的有效管控，目標要求是確保干到底。而總書記所提的“一張藍圖”不是既往認識的一張圖，不是思想意識形態，不是簡單的理念要求；不是傳統意義上口頭、表面形式的宏觀藍圖；不是行政地圖、不是戰略示意圖，不是空間布局圖；不是畫在紙上、掛在墻上、停在嘴上。而是一張坐標統一、邊界統一、規模統一、指標統一、期限統一、技術參數統一、分類辦法統一、管控措施統一等全域性、矢量化的管控圖，能具體到每一寸土地面積的功能、定性和邊界及規模等。因此，“多規合一”主要是通過合一張圖及信息技術平臺支撐，實現各類規劃發展邊界和規模的有效管控，真正實現“一張藍圖”干到底。

“多規合一”方案架構

從國家相關政策技術引導、各級政府“多規合一”試點成果經驗模式及技術機構的研究成果來看，大家對“多規合一”理念認識和技術路徑基本趨同，只是各地根據區域特點、發展階段等要素要求的不同而使管控內容存在差異而已。其總體思路為：圍繞“一張藍圖干到底”總體要求，堅持生態保護優先理念，以主體功能區規劃為基礎，以空間戰略規劃為統領，以生態紅線為底線，以一張藍圖為中心，以數據庫為支撐，以信息平臺為載體，以機制為保障，著力構建“五個一”、“多規合一”空間規劃體系，創新推動空間規劃體系改革，加強國土空間邊界管控，提高政府治理能力和治理水平。其“五個一”成果體系為：一個規劃《“多規合一”空間發展戰略規劃》，一個生態紅線技術報告《“多規合一”生態紅線技術報告》，一張藍圖《“多規合一”一張藍圖技術報告》，一個平臺《“多規合一”數據庫及業務管理平臺》，一套機制（規劃技術標準體系、空間管理法規體系、業務聯合審批體系、協調運行保障機制）。

“多規合一”工作路徑

根據“多規合一”推進總體思路及成果體系，結合我們從事“多規合一”的實踐，其工作路徑主要分為以下7個步驟。1.制定“多規合一”實施方案，明確工作思路、目標及工作推進部署；2.進行基礎性、戰略性、專題性研究，形成《“多規合一”空間發展戰略規劃》及相關專題成果；3.進行“生物多樣性維護生態保護紅線、土地沙化敏感性生態保護紅線、禁止開發區生態保護紅線、森林生態保護紅線、江河湖庫敏感性生態保護紅線”生態紅線劃定，形成《“多規合一”生態紅線劃定報告》；4.進行多規合并疊加、沖突分析、協調處理，確定生態控制線、基本農田控制線、建設控制線、產業控制線、基礎廊道控制線、地下礦產控制線、文物保護控制線等，劃定形成一張藍圖，形成《“多規合一”一張圖技術報告》；5.規范統一建設數據庫，形成《“多規合一”數據庫》；6.制定《“多規合一”業務管理平臺實施方案》，開發軟件信息平臺，數據入庫，測試運行，形成“多規合一”業務管理平臺；7.建立“多規合一”規劃技術標準體系、空間管理法規體系、業務聯合審批體系、協調運行保障機制，確保“多規合一”一張圖落地，業務平臺運行，有效管控空間、約束各類規劃邊界，實現項目業務的聯合審批。

“多規合一”性質關系

任何規劃都有其定位性質及職能關系，從而解決某一方面的問題，由于“多規合一”尚處于試點階段，國家層面目前尚未明確“多規合一”的法定地位和職能定位。但從“多規合一”的本質內涵、方案體系來看，“多規合一”既有規劃、又有一張圖、數據庫，還有信息業務平臺和機制保障運行，即實現“一張藍圖干到底”。因此，“多規合一”既是規劃，不是宏觀層面的戰略規劃，是具體操作層面的落地性規劃；不是局部區域的空間規劃，是在行政范圍內的全域性規劃；不是指導層面的發展規劃，是指導落實層面的法定性規劃；不是某一領域的專業規劃，是涵蓋所有領域的統籌性規劃；不是某一獨立類型的規劃，是集合所有類型的綜合性規劃；不是某一類別的上位規劃，是所有規劃之上的權威性規劃；不是規模擴張的發展規劃，是科學集約導向的約束性規劃；不是某一專業深度的規劃，是全域化綜合型的管控性規劃。“多規合一”也不全是規劃，它不僅是一個單純的一張藍圖，更是一個空間規劃大數據中心；不僅是一個單純的文字規劃，更是一個多規業務信息平臺；不僅是一個數據及業務平臺，更是一個項目聯合審批窗口。同時，“多規合一”與其他規劃不存在誰替代誰、不存在誰否定誰、不存在孰輕孰重、不存在不可協調等矛盾。總之，“多規合一”是全域、多規之上統籌性的管控性規劃及業務平臺。

“多規合一”工作難點

“多規合一”工作是一項全新的工作，涉及一個地區各個領域的方方面面，專業性強，是一項具有挑戰性的工作。從目前各級層面“多規合一”試點成果情況來看，結合我們推進此項工作的實踐，技術方法、路徑及策略等已基本成熟，不存在大的難點和障礙。存在的主要問題有：一是上下普遍對“多規合一”認識不到位、不科學，甚至不正確，造成對“多規合一”的不太重視；二是對“多規合一”基礎和專業知識幾乎空白，造成協調推進工作難度大；三是基層基礎規劃工作薄弱，不成體系，缺失嚴重，不規范；四是基層縣市缺專業技術人員對接。“多規合一”工作面臨的主要難點有：一是缺少省級層面的技術導則規范，國家出臺了試點通知和要求，但大部分省份未配套具體技術導則規范，所以造成各試點縣市做法和成果體系均有差異和參差不齊；二是協調難度大，“多規合一”資料類型多且涉及所有部門，同時關鍵性的底圖和資料均為涉密資料且不在本級政府，因此協調難度較大；三是多規疊加協調處理沒有統一的辦法和法定程序，由于“多規合一”疊加分析后將歷史及現在的沖突、問題暴露無遺，這些問題目前只有技術層面的考慮和辦法，尚沒有政府層面的法規及處理措施。

“多規合一”實用價值

國土管理和空間治理是各級政府的首要和基本職責。這些年，雖然國家各級政府出法規、下文件，領導重視、指示、開會、批示、檢查、督辦等，從技術上又有衛星盯、平臺監測，但各類規劃結果造成的諸多空間現實問題還是已到了無法調和解決的地步，之所以沒有治理好，有體制、理念、利益、權利、政績、人治、慣性、手段等諸多方面的復雜原因。從以上關于“多規合一”、“一張圖藍圖干到底”的要求和實現途徑來看，通過空間規劃體系重建、技術手段支撐，不僅實現了各種規劃的合一張圖，劃定了各類邊界，而且建立數據庫，開發了業務管理信息技術平臺。關鍵是最終進入到了行政聯合審批，并建立了組織和業務流程，完善法規保障機制。因此，“多規合一”是一項空間管控管用且有效的方式和途徑，是空間規劃改革的必然趨勢和要求，具有重要的實用價值。一是解決了規劃矛盾沖突的現實問題；二是摸清了國土空間家底，真正做到了守土有責盡責；三是踐行轉變方式，推動了集約、節約、科學發展；四是深化推進改革、簡政放權，落實政府放權、管理和服務；五是依法依規辦事，管住了隨心所欲的手；六是推動社會管理創新，提高了治理能力現代化；七是落實互聯網+政務，推進數字化、信息化和智慧化進程。

推進“多規合一”的建議

“多規合一”是空間規劃領域的一項具有革命性的工作，是對規劃歷史問題進行系統梳理、糾正解決的過程，同時又是對未來涉及空間管控的統一約束，且工作復雜、領域寬、專業性、技術性、體系性強，因此要科學正確推進。一是“多規合一”對于空間管控的關鍵是管用，這是空間規劃改革方向和趨勢，因此要引起重視，加快推進；二是注重“多規合一”頂層設計，建立強力領導管理組織機制；三是確定得力的牽頭統籌部門，全心、全責、全力做好牽頭組織協調；四是加強人才培養，開展“多規合一”學習培訓，培養基層專業技術團隊；五是選擇好技術牽頭機構，以規劃領域為本，具備專業復合、綜合協調的能力；六是制定省級技術導則和相關法規規范，確保全省及區域一個技術架構標準體系，為全省及大區域一張圖奠定基礎；七是逐步從縣市升級到全省一張圖、一個平臺、一套機制，節約資源，全省管控；八是關注多規疊加差異協調處理，不能回避掩蓋歷史問題，同時要從省級層面制定差異協調處理的辦法、依據；九是要與互聯網+政務，政府職能轉變及放管結合，與大數據、信息化、智慧化統籌推進；十是重在實施執行，技術合圖只是第一步，更重要的是有后續實施的保障機制，要納入行政政務日常工作序列，并得到一貫的執行。

（作者系北京中研智庫秘書長、中研智業集團董事長）

責任編輯：代建明