“多規合一”破壁壘 一張藍圖管到底

張秉智

“多規合一”，即指將經濟社會發展規劃、城市空間規劃與土地利用總體規劃、生態環境保護規劃的編制和實施融合起來，強化城鄉建設、土地利用、環境保護、文物保護、林地保護、綜合交通、水資源、文化旅游、社會事業等各類規劃的銜接，確保重要空間參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，改革規劃執行體制機制，實現一本規劃、一張藍圖管到底。

2015年2月6日，自治區發改委下發了《關于開展旗市“多規合一”試點工作的通知》（內發改規劃[2015]154號）文件，確定在鄂爾多斯市準格爾旗、巴彥淖爾市杭錦后旗和呼倫貝爾市扎蘭屯市3個旗市啟動試點。試點的主要任務要求：探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、生態環境保護等規劃“多規合一”的具體思路，研究提出可復制可推廣的“多規合一”試點方案，形成一個旗市一本規劃、一張藍圖。同時，探索完善旗市空間規劃體系，建立相關規劃協調機制。

一、主要做法

（一）堅持全域規劃

統籌考慮準格爾旗全境資源、生態、環境和經濟社會發展需求，統籌布局生態、生產、生活三個空間，統一劃定生態保護紅線、永久基本農田紅線、文物保護紫線、城鎮開發邊界、產業集中區開發邊界5條控制線，統一建設各部門共享共用的全旗“一張圖”和“多規合一”業務平臺，一體化配置基礎設施和公共服務，形成功能清晰、協調有序的國土空間開發利用格局。

（二）堅持問題導向

以破解制約準格爾旗經濟社會發展的瓶頸問題為導向，進一步深化旗情認識，著力破解資源環境不持續、城鄉區域不協調、規劃編制不街接、用地分類不統一等突出問題，切實解決交通運輸、水資源、電力通道、生態環境、公共服務等瓶頸制約，努力實現持續發展。

（三）堅持底線思維

嚴格按照重點開發區這一主體功能區劃定位進行產業布局，認真落實“十三五規劃”確定的經濟社會發展各項任務，充分研究論證近、中、遠期項目建設區域及用地界線，對現有城鄉規劃進行“減量”調整。同時，堅持生態優先，將維護生態環境安全和保護歷史文化遺產放在首要位置，優先劃定生態保護紅線、文物保護紫線和永久基本農田邊界。嚴控建設用地增量，以批復用地規模指標為上限，合理確定新增用地規模。加強土地資源節約集約利用，促進經濟發展與資源環境承載能力相互協調。劃定煤炭開發控制線，明確增長區域和減弱區域，實現礦山環境治理、土地復墾及煤炭資源的和諧有序開發。

（四）構建“4+1+N”規劃體系

針對原有規劃數量偏多、定位不清、功能重疊、體系不全等問題，統籌構建“4+1+N”規劃體系，形成“一套體系”。“4”即以經濟社會發展、土地利用、城鄉建設、環境保護四大規劃為基礎；“1”是指多規合一總體規劃；“N”即逐步延伸融合農業、林業、水務、交通、電力、能源等其他專業規劃。

（五）形成“5+1+N”模式的“多規合一”控制線體系

“5”即國土空間采用5條控制線劃分，分別為建設用地控制線、建設用地增長控制線、產業區塊控制線、生態控制線、基本農田控制線；“1”即為和諧有序開發煤炭資源，劃定煤炭開發控制線；實現五線控制、一線相關的控制線體系。在“5+1”基礎上劃定N條二級控制線，如城鎮增長邊界控制線、城市生態綠地控制線、核心生態控制線、基本草原控制線、煤炭開發增長控制線、煤炭開發減弱控制線等。

（六）構建科學高效的規劃協調管理機制

發揮“多規合一”業務數據共享平臺作用，對“多規合一”總體規劃、各專項規劃及“全旗一張圖”實現動態數據管理，同時實行發改、規劃、國土、環保、林業、水務等部門項目并聯審批制，推進行政審批流程再造、業務聯動、監管同步，對項目實行全程動態調度管理。同時，在此基礎上加快智慧政務平臺及智慧城市的建設。創新規劃編制工作，形成總體以“多規合一”總體規劃為龍頭，城鎮建設以城鄉規劃為基礎，新農村建設以國土規劃為基礎，同時發揮好專項規劃的支撐作用的旗級規劃體系，強化總體規劃的統領性、空間規劃的約束性、專項規劃的針對性。

二、主要成果

（一）編制完成了“一本規劃”，形成統一技術標準

編制了《準格爾旗多規融合總體發展規劃》，形成了準格爾旗“多規合一”技術報告、項目指導書、規劃成果數據標準。

（二）對沖突規劃進行了分析與調整

共完成經濟規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃、環境保護規劃、林業規劃、農牧業規劃、煤炭規劃、電力規劃、交通規劃等57個各類規劃的疊加對比分析，共分析各項規劃圖斑18.2萬個，形成了土地利用總體規劃與城鄉規劃協調方案與各規劃調整方案。對未來用地進行了減量調整，其中至2020年，共“減量”用地89.61平方公里，占國土面積比例的1.18%；至2030年，共“減量”用地127.77平方公里，占國土面積比例的1.7%。

（三）繪制完成了“一張圖”

共形成“兩規”建設用地差異分析圖、城鄉規劃與其他規劃差異分析圖、土地利用總體規劃修改建議圖、城鄉規劃修改建議圖、建設項目用地與城鄉規劃差異分析圖、建設項目用地與土地利用總體規劃差異分析圖、露天礦與其他規劃差異分析圖、基本農田與其他規劃差異分析圖、林業保護規劃與其他規劃差異分析圖等9張分析圖；“多規合一”控制線規劃圖、產業區塊分布圖、建設項目分布圖、建設用地增長邊界圖、全旗城鎮規劃一張圖、煤炭開發控制線規劃圖、煤炭增長線規劃圖、煤炭減弱線規劃圖、生態區分布圖、核心生態保護區分布圖、交通設施分布圖、電力設施分布圖、農牧旅游產業規劃圖等13張成果圖。

（四）搭建完成了“多規合一”數據共享平臺

作為數據平臺基礎的GIS數據庫基本形成，平臺開發建設已完成硬件采購、基礎環境搭建、平臺基礎功能研發，正在完善數據入庫及功能調試。近期已上線試運行。

在“多規合一”試點推進過程中，有以下幾點經驗和體會：

一是領導高度重視。“多規合一”是一個涉及多部門復雜利益協調的工作，特別需要旗委政府強有力的組織領導和重視。為此，及時成立了由旗長擔任組長的準格爾旗“多規合一”綜合規劃編制工作領導小組，督促協調各部門開展相關規劃編制、調整工作；編印了“多規合一”試點材料匯編并呈報政府；聯合各部門召開7次綜合性審查會，向政府及時通報試點進展情況；推動旗政府常務會議、旗委常委會多次專題研究“多規合一”工作，解決試點中遇到的各類問題。通過這些舉措加深領導對“多規合一”試點的認識和重視程度。

二是各相關部門通力配合。“多規合一”工作是涉及機制、體制的深層次改革，涉及各部門利益，需要各個部門的緊密配合。在旗“多規合一”綜合規劃編制工作領導小組的領導下，由領導小組辦公室牽頭組織相關部門、鄉鎮召開了近20次工作會議，就“多規合一”進行部署協調，群策群力，各部門通力合作，旗直部門與各蘇木鄉鎮相關部門上下聯動。實現20余類型57部規劃合一，分析各項規劃圖斑18.2萬個，最終形成了土地利用總體規劃與城鄉規劃協調方案與各規劃調整方案。

三是建立一個數據共享平臺。將“多規合一”、“一張圖”成果和規劃、國土、環保、林業、水利、園林等部門的規劃成果以及審批數據，體現到這個共同的管理平臺上，實現數據共享和交換，使“多規合一”總體規劃落到實處。

三、幾點建議

一是從自治區層面批復“多規合一”總體規劃。在試點推進過程中，由于行業間相關法律法規要求差異較大，相關規劃交叉嚴重，許多事宜僅靠市旗兩級政府難以完成，需要從自治區層面協調發改委、國土廳、住建廳、環保廳、林業廳、水利廳、農牧業廳、文化廳等相關部門集中研究解決，并由自治區政府給予準格爾旗“多規合一”總體規劃最終批復，保證“多規合一”總體規劃能夠落地實施，且能形成可復制可推廣的試點經驗。

二是改革投資項目現有審批機制。對發改、規劃、用地、環評、林地、節能等審批程序進行簡化優化設置，可同時進行，不互為前置條件，所有建設項目試行并聯審批。

三是建議自治區層面建立“多規合一”綜合協調機制。協調發改委、國土廳、住建廳、環保廳、林業廳、水利廳、農牧業廳、文化廳等相關部門，共同解決“多規合一”試點中遇到的各類問題并形成常態化，使試點工作更快推進，形成經驗并推廣應用。

（作者單位：鄂爾多斯市準格爾旗發改局）

責任編輯：代建明