對(duì)外擔(dān)保管理方式改革淺探

趙寧寧　楊冰

中圖分類(lèi)號(hào)：F832 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)：A 文章編號(hào)：1674-1145（2017）03-000-02

摘要最近幾年中，對(duì)外擔(dān)保業(yè)務(wù)尤其是一些非融資類(lèi)的對(duì)外擔(dān)保業(yè)務(wù)獲得了突飛猛進(jìn)地進(jìn)步與發(fā)展，在整個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程當(dāng)中，與對(duì)外擔(dān)保業(yè)務(wù)相關(guān)的管理辦法及實(shí)施準(zhǔn)則卻在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)沒(méi)有做出任何的適當(dāng)修整。接下來(lái)，本文圍繞對(duì)外擔(dān)保管理方式改革進(jìn)行論述，對(duì)目前對(duì)外擔(dān)保管理中的問(wèn)題進(jìn)行分析，同時(shí)提出具體的改革策略，望能夠有一定的參考借鑒價(jià)值。

關(guān)鍵詞對(duì)外擔(dān)保管理方式改革

一、我國(guó)對(duì)外擔(dān)保管理現(xiàn)狀

當(dāng)前，事前審批制作為我國(guó)對(duì)外擔(dān)保管理方式，也就是由符合一定條件的擔(dān)保人向當(dāng)?shù)赝鈪R局提出相關(guān)擔(dān)保申請(qǐng)，按照一定的審批權(quán)限逐級(jí)審核批準(zhǔn)后才能夠?qū)ν馓峁┚唧w的擔(dān)保業(yè)務(wù)。伴隨著改革開(kāi)放的不斷推進(jìn)，我國(guó)資本項(xiàng)目外匯管理方式逐漸發(fā)生了本質(zhì)性的變化。尤其是在我國(guó)加入世貿(mào)組織后，遵循“堅(jiān)持依法行政、減少行政干預(yù)、以登記為核心、重點(diǎn)審查資本流出入”的管理觀念，從而促使對(duì)外擔(dān)保管理方式改革成為大勢(shì)所需。

伴隨著對(duì)外交往的日益頻繁化，國(guó)際間資本流動(dòng)性不斷地提高，一些全新的融資方式、各類(lèi)融資工具得到了不斷地創(chuàng)新。目前中國(guó)早已進(jìn)入到世貿(mào)組織當(dāng)中，資本跨境流動(dòng)在規(guī)模與頻率方面不斷地提高，這對(duì)于我國(guó)資本項(xiàng)目管理工作而言可以說(shuō)是一項(xiàng)全新的考驗(yàn)。不可否認(rèn)的是，我們長(zhǎng)期的工作目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目的可兌換。可是，不管是實(shí)施人民幣經(jīng)常項(xiàng)目有條件性?xún)稉Q或是人民幣全部的自由性?xún)稉Q；不管是審批或登記；無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家或發(fā)展中國(guó)家，貨幣對(duì)資本市場(chǎng)的管理是不可或缺的，其根本的不同只表現(xiàn)在具體的程度上。

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)外擔(dān)保管理方式依然是以事前逐步審批、事后登記管理的方式為主。這里的事前審批指的是，通過(guò)對(duì)擔(dān)保人與被擔(dān)保人相關(guān)的資格確定，對(duì)擔(dān)保人實(shí)際擔(dān)保能力、被擔(dān)保人的基本償還能力、實(shí)際擔(dān)保行為來(lái)進(jìn)行審核，最終的目的是避免外匯外債風(fēng)險(xiǎn)的形成。無(wú)論是事前審批或是事后登記，都需對(duì)擔(dān)保項(xiàng)目下的資本流出情況進(jìn)行全方位的監(jiān)管。在報(bào)備制的基礎(chǔ)之上，擔(dān)保人的實(shí)際擔(dān)保行為遭受兩方面因素的影響，其一，擔(dān)保人的自身?yè)?dān)保能力；其二，受益人的可承受水平。在達(dá)到上述兩方面條件的基礎(chǔ)上，便可遵循相關(guān)法律規(guī)定來(lái)提供對(duì)外擔(dān)保，事后可到外匯管理部門(mén)來(lái)進(jìn)行報(bào)備。報(bào)備制的實(shí)施是對(duì)外擔(dān)保必須要經(jīng)過(guò)外匯管理部門(mén)的審批，嚴(yán)格履行相關(guān)登記程序，在擔(dān)保合同生效后，擔(dān)保才算正式成立。

伴隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織，放開(kāi)資本項(xiàng)目是早晚的事情，按照國(guó)民待遇基本準(zhǔn)則，境內(nèi)中資機(jī)構(gòu)借用外債的限制亦會(huì)產(chǎn)生一定程度的松動(dòng)，那么，作為或有負(fù)債的對(duì)外擔(dān)保進(jìn)行恰當(dāng)?shù)姆砰_(kāi)成為一種社會(huì)發(fā)展的必然。更何況，作為一種企業(yè)行為，其擔(dān)保行為是不會(huì)有合規(guī)性的情況存在的，政府部門(mén)不可進(jìn)行過(guò)度性性的干預(yù)，將主要的精力主要集中在政策的引導(dǎo)及對(duì)策的外匯資金匯出的具體監(jiān)督方面，以避免以擔(dān)保履約的名義發(fā)生資本的外逃。可以肯定的是，對(duì)外開(kāi)放的十多年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸與國(guó)際接軌越來(lái)越密切，企業(yè)對(duì)利用外資的匯率、風(fēng)險(xiǎn)的償付有了一個(gè)全新的認(rèn)識(shí)，從實(shí)際出發(fā)。本人認(rèn)為，進(jìn)行恰當(dāng)?shù)膶?duì)外擔(dān)保的限制不會(huì)對(duì)借債償債產(chǎn)生多大的影響，對(duì)外擔(dān)保實(shí)施報(bào)備制的時(shí)間與條件是非常成熟的。

而報(bào)備制的實(shí)施代表著國(guó)家對(duì)對(duì)外擔(dān)保的完全放手嗎？這絕對(duì)是不可能的。可是，究竟要怎么去管理、管到怎樣的一個(gè)程度呢？縱使不要外匯局事先審批，由擔(dān)保人自己決定是否對(duì)外提供擔(dān)保，被擔(dān)保人、受益人也要按照擔(dān)保人的擔(dān)保資格，也就是，經(jīng)營(yíng)狀況、經(jīng)營(yíng)成果、外匯收支情況及規(guī)模等關(guān)乎著是否接受擔(dān)保，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律是完全吻合的。國(guó)家最高法院《關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)擔(dān)保法>若干問(wèn)題的解釋》中第六條第一款規(guī)定：“未經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)或登記對(duì)外擔(dān)保的，對(duì)外擔(dān)保合同無(wú)效”，為此，我國(guó)實(shí)施對(duì)外擔(dān)保報(bào)備制的法律依據(jù)是非常充分的。

二、對(duì)外擔(dān)保管理問(wèn)題分析

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)外擔(dān)保業(yè)務(wù)的政策性是十分顯著的，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展變化，我國(guó)在對(duì)外擔(dān)保管理方面的規(guī)章機(jī)制并沒(méi)有得到針對(duì)性的補(bǔ)充，甚至有對(duì)外擔(dān)保管理與當(dāng)前外匯管理發(fā)展現(xiàn)實(shí)需求背道而馳的現(xiàn)象存在。這些管理問(wèn)題具體表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一）對(duì)外擔(dān)保管理思想與目前形勢(shì)發(fā)展需求背道而馳

伴隨著我國(guó)加入世貿(mào)組織，外匯管理制度改革進(jìn)程不斷地增快，在這種大趨勢(shì)下必然要求外匯管理部門(mén)對(duì)現(xiàn)有的工作情況作出相應(yīng)的調(diào)整，推進(jìn)人民幣可兌換進(jìn)程。從對(duì)外擔(dān)保管理額角度進(jìn)行分析：目前，我國(guó)外匯管理部門(mén)在外匯擔(dān)保管理中運(yùn)用的是我國(guó)1996年發(fā)布的《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）與1997年發(fā)布的《境內(nèi)機(jī)構(gòu)對(duì)外擔(dān)保管理辦法實(shí)施細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施細(xì)則》）為準(zhǔn)的。《管理辦法》與《實(shí)施細(xì)則》將我國(guó)所處階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r真實(shí)地展現(xiàn)出來(lái)，對(duì)外匯進(jìn)行系統(tǒng)性的管理，可是，這一對(duì)外擔(dān)保管理思想與目前社會(huì)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)存在巨大的差異。

（二）對(duì)外擔(dān)保管理效率低下

對(duì)外擔(dān)保業(yè)務(wù)的事前審核、對(duì)余額的記錄、對(duì)對(duì)外擔(dān)保數(shù)據(jù)的手工處理、數(shù)據(jù)資料的搜集規(guī)整等是整個(gè)對(duì)外擔(dān)保管理工作的主要內(nèi)容。在日常的管理工作當(dāng)中，若有商業(yè)銀行未及時(shí)、精準(zhǔn)地體現(xiàn)對(duì)外擔(dān)保業(yè)務(wù)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r的問(wèn)題存在，那么便會(huì)出現(xiàn)外匯管理部門(mén)不能獲得真實(shí)信息的現(xiàn)象發(fā)生。譬如，在1995年，國(guó)內(nèi)某省非融資類(lèi)對(duì)外擔(dān)保余額達(dá)到1.2萬(wàn)美元，在銀行調(diào)查期對(duì)外擔(dān)保業(yè)務(wù)后，最終的結(jié)果顯示：其最終的處理結(jié)果顯示的是該省的非融資類(lèi)對(duì)外擔(dān)保余額為零。導(dǎo)致對(duì)外擔(dān)保管理效率過(guò)于低下主要是由于外匯管理部門(mén)的信息未能與各商業(yè)銀行進(jìn)行及時(shí)性的溝通。通過(guò)近幾年的發(fā)展變化，許多商業(yè)銀行對(duì)銀行內(nèi)部結(jié)構(gòu)做出了針對(duì)性的調(diào)整，設(shè)置專(zhuān)門(mén)的外匯管理部門(mén)，這樣在有外匯業(yè)務(wù)發(fā)生問(wèn)題的時(shí)候能夠在第一時(shí)間有專(zhuān)門(mén)的管理人員進(jìn)行針對(duì)性的處理，從而在一定程度上促使原對(duì)外擔(dān)保管理水平得到了明顯的提高。

（三）對(duì)融資性對(duì)外擔(dān)保管理過(guò)于嚴(yán)格，制約了相關(guān)業(yè)務(wù)的實(shí)際需求

隨著最近幾年我國(guó)境外投資的迅速發(fā)展，融資類(lèi)對(duì)外擔(dān)保需求在實(shí)際操作過(guò)程中通常會(huì)由于較為嚴(yán)格的對(duì)外擔(dān)保要求的影響，大體上無(wú)法滿(mǎn)足其實(shí)際需求，這對(duì)于很多境外企業(yè)的發(fā)展造成了極大程度的影響。境外銀行站在信貸風(fēng)險(xiǎn)基本防范措施的層面來(lái)看，一般并不愿意對(duì)境外機(jī)構(gòu)出具貸款意向書(shū)，通常會(huì)要求提供擔(dān)保項(xiàng)目下主債務(wù)合同意向書(shū)會(huì)轉(zhuǎn)變成融資性的對(duì)外擔(dān)保業(yè)務(wù)，會(huì)給對(duì)外融資性對(duì)外擔(dān)保管理工作的開(kāi)展造成巨大的政策障礙。

（四）對(duì)外擔(dān)保管理易停留于外在形式上

對(duì)境內(nèi)非銀行金融機(jī)構(gòu)與非金融企業(yè)法人對(duì)外擔(dān)保管理與非金融企業(yè)法人對(duì)外擔(dān)保管理創(chuàng)建在對(duì)方自愿接受監(jiān)管的前提下，若有道德風(fēng)險(xiǎn)管理方式的出現(xiàn)極易停留在外在的形式上。目前，外匯管理部門(mén)了解、掌握非銀行金融機(jī)構(gòu)與非金融企業(yè)法人對(duì)外擔(dān)保與房地產(chǎn)按揭項(xiàng)下的對(duì)外擔(dān)保狀況的方式單一化情況是比較明顯的，企業(yè)若想掌握詳細(xì)的情況只能說(shuō)可以解一時(shí)之需，怎樣利用銀行這一橋梁，對(duì)對(duì)外擔(dān)保業(yè)務(wù)進(jìn)行全方位的了解，這是目前外匯管理部門(mén)需要慎重思考的一個(gè)主要問(wèn)題。

三、對(duì)外擔(dān)保管理方式改革建議

怎樣實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)行對(duì)外擔(dān)保管理政策作出科學(xué)合理化的調(diào)整，本人認(rèn)為，最需調(diào)整的是對(duì)外擔(dān)保管理理念——首先要樹(shù)立起把握商業(yè)銀行這一有效性的橋梁；其次，對(duì)監(jiān)管內(nèi)容及監(jiān)管方式進(jìn)行合理性的調(diào)整，這樣才能夠更好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，促使監(jiān)管工作水平得到顯著性的提高。

（一）建議對(duì)對(duì)外擔(dān)保管理工作思路進(jìn)行合理化的調(diào)整，創(chuàng)建授權(quán)銀行對(duì)對(duì)外擔(dān)保業(yè)務(wù)實(shí)施針對(duì)性的辦理，而后由外匯管理部門(mén)進(jìn)行事后監(jiān)督的管理模式，從而在根本上改變固有的一線業(yè)務(wù)損耗主要工作精力的基本現(xiàn)狀。當(dāng)前，我國(guó)商業(yè)銀行創(chuàng)建了一套完善化的保函管理機(jī)制與內(nèi)部控制方法，在實(shí)際的業(yè)務(wù)操作過(guò)程當(dāng)中，通常會(huì)對(duì)信貸業(yè)務(wù)進(jìn)行比較分析，把對(duì)外擔(dān)保融入到授信管理內(nèi)容當(dāng)中，對(duì)外擔(dān)保規(guī)模占到整個(gè)企業(yè)授信額度的較大比例，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的有效掌控。為此，需對(duì)對(duì)外擔(dān)保進(jìn)行及時(shí)性的調(diào)整，將一部分省市作為對(duì)外擔(dān)保管理方式改革的試點(diǎn)，有選擇性地授權(quán)當(dāng)?shù)劂y行對(duì)對(duì)外擔(dān)保的相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行直接辦理，一邊辦理、一邊總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

（二）在對(duì)外擔(dān)保管理工作當(dāng)中，對(duì)外擔(dān)保的購(gòu)付匯、國(guó)內(nèi)非銀行金融機(jī)構(gòu)、非金融企業(yè)法人對(duì)外擔(dān)保管理工作等占據(jù)了整個(gè)外匯管理部門(mén)工作的很大一部分，為此，加大對(duì)外擔(dān)保管理強(qiáng)度具有重要的意義。第一，及時(shí)了解對(duì)外擔(dān)保履約購(gòu)付匯業(yè)務(wù)的真實(shí)狀況，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行全面性的檢查，從而保證最終的監(jiān)管效果；第二，逐漸增加對(duì)國(guó)內(nèi)非銀行金融機(jī)構(gòu)和非金融企業(yè)法人的管理強(qiáng)度，嚴(yán)格約束對(duì)外投資企業(yè)的對(duì)外擔(dān)保行為，譬如，及時(shí)地掌握對(duì)外擔(dān)保的相關(guān)信息，這樣對(duì)于對(duì)外擔(dān)保管理工作的有效開(kāi)展有著非常重要的意義；第三，對(duì)于對(duì)外擔(dān)保業(yè)務(wù)的違規(guī)辦理情況要加大處罰力度，增加對(duì)違規(guī)行為的嚴(yán)格管理。同時(shí)，針對(duì)違規(guī)行為的實(shí)際情況要采取針對(duì)性的處罰措施，對(duì)于不同的對(duì)外擔(dān)保情況實(shí)施針對(duì)性的科學(xué)管理，這樣才能夠達(dá)到良好的管理成效。

（三）增進(jìn)電子化建設(shè)速度，為實(shí)施外匯非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管創(chuàng)造有利的條件。將賬戶(hù)系統(tǒng)作為有效性基礎(chǔ)平臺(tái)，創(chuàng)建多功能的外匯非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管體系，對(duì)于各個(gè)商業(yè)銀行的各項(xiàng)外匯業(yè)務(wù)進(jìn)行全面性的了解，這樣才能夠從根本上改變基層外匯管理人員人為搜集-匯總-編制報(bào)表的落后現(xiàn)狀，促使基層外匯管理人員能夠有充分地時(shí)間對(duì)對(duì)外擔(dān)保情況進(jìn)行實(shí)際調(diào)查，開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)系統(tǒng)監(jiān)督，從而在最短時(shí)間內(nèi)提升外匯管理部門(mén)的業(yè)務(wù)水平。

（四）加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升外匯管理人員的監(jiān)管水平。需不斷地加強(qiáng)對(duì)外匯管理新知識(shí)、新法律規(guī)章制度的學(xué)習(xí)與專(zhuān)業(yè)性培訓(xùn)，強(qiáng)化商業(yè)銀行現(xiàn)場(chǎng)檢查方法、檢查技巧等專(zhuān)業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)，這樣才能夠促使外匯管理人員的綜合素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)得到全方位地提高。

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