當代農村金融體系的發展理念及改革路徑選擇

楊帆+楊浩然

摘 要：中國當代農村金融體系經歷了較為曲折的發展與改革歷程。以強制性而非自源性為推力的農村金融發展模式和重供給而輕需求的農村金融發展思路是中國當代農村金融發展過程中所呈現出的典型特征。頂層設計的日趨完善和新常態下的經濟轉型為中國當代農村金融體系的縱橫深入提供了肥沃的土壤。以政策精耕和全面創新為抓手，深入推進政府金融政策改革，機構產品服務完善，社會金融保障齊全和農民金融水平提升，是實現當代中國農村金融全面發展的優勢路徑選擇。

關鍵詞：農村金融；改革；協同；政策；機構產品

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：A 文章編號：1671-9255（2016）04-0037-05

“深化金融體制改革，健全促進宏觀經濟穩定、支持實體經濟發展的現代金融體系”是黨的十八屆中央委員會面對日趨復雜的國內、國際形勢所作出的鄭重抉擇。[1]作為現代經濟發展的核心支柱，金融的改革與發展牽涉范圍超廣泛，幾乎關涉到整個國民經濟的繁榮與現代社會穩定各方面。而作為金融改革與發展的重點和難點，農村金融的現代化發展和系統化提升，無疑又成為牽動整個金融業向前、向上推進的重要支撐。從封建時代的王朝變革，到當代中國的改革開放，中國歷史的每一次進步幾乎都是以涉農改革為導火索從而展開其波瀾壯闊的變革畫卷。以史為鑒，中國當代金融的發展與變革，必然又會以農村金融的發展與變革為推動點和突破點。

一、先天不足與后天乏力：曲折發展中的

中國當代農村金融

始于1977年的中國當代農村金融發展與變革始終面臨著先天不足與后天乏力的尷尬局面。先天不足，源自建國初到20世紀70年代末近30年高度集中的計劃經濟體制和金融管制體制的打壓；后天乏力，則是因為20世紀80年代以來的農村金融發展與與改革始終都未能徹底擺脫被束縛的局面。但總的來看，農村金融的發展與變革始終在困難重重與機遇不斷的復雜環境中隨性切換，這種

切換使得當代農村金融的發展呈現出一種與大多數國家農村金融發展明顯不同的特征。

（一）以強制性而非自源性為推力的農村金融發展模式

辯證唯物主義認為，內因是事物前進與發展的根本動力。一件事物、一種制度，如果想取得穩定、長久、科學且可持續的發展，必然要借力于自源性的動力。在筆者看來，中國當代農村金融的改革與發展之所以呈現出螺旋前進的態勢，最根本的原因，就是構建了一個以強制性而非自源性為推力的金融發展模式。回溯當代農村金融發展模式的發展變革史，無論是從體系框架上對農村信用社（農商行）、農業銀行和農業發展銀行進行機構和隸屬關系的調整，還是從內部管控上對相關銀行的管理、產權進行改革，均是在以中國人民銀行為代表的行政機關的強制性干預下完成的。不管其形式如何變化、方式怎樣選擇，這種發展模式“在實際操作中仍是以機構的縮減或調整為主，配置資源或風險管理的金融功能仍然未能在根本上引起足夠的重視”。[2]

（二）重供給而輕需求的農村金融發展思路

改革已有數十年，但時至今日仍未能建立起一個“適用農村經濟發展的，充滿現代生機的、競爭性的和功能齊全的農村金融體系”[3]，除了發

展模式所存在的弊病，另一個重要原因就是農村金融發展的思路出了問題，即重供給而輕需求的農村金融發展思路無法科學、有效地指導農村金融發展變革。供給均衡、互為激勵，是影響國民經濟平穩前行的重要因素。受以強制性為核心特點的發展模式影響，長期以來的農村金融改革始終沿著一種重供給輕需求的發展思路而進行。單純從“供給”側入手，機構再密再科學、資金再多再頻繁也難以從根本上扭轉農村金融發展的困境。只有從供給側和需求側同時入手，既從政府層面上實現機構和資金的正向激勵，又充分考慮到農業、農村和農民的發展需求，才能真正構建起一個精準供給的農村金融發展模式。

二、頂層設計的完善和發展方式的轉型：

農村金融發展持續的雙輪驅動

實現發展與改革的可持續性和有效性，既是黨和政府立黨為公、執政為民的最真實體現，又是實現國民經濟平穩、較快發展，從而滿足人民群眾日益增長的物質精神需求的必然選擇。新常態下的當代農村金融發展同樣需要堅定實現其長效化、有效性和可持續性發展的自信，這種自信源于頂層設計的日趨完善和新常態下的經濟轉型。

（一）日趨完善的頂層設計為農村金融發展提供了強大的牽引力

頂層設計，是一個涵蓋了政策、法律、制度在內的多層次概念。完善的頂層設計有賴于積極有效的政策、系統規范的法律和科學合理的制度。

積極有效的政策是農村金融體系建設得以順利展開的外部環境。從2004年開始，中央一號文件已經連續十三年聚焦“三農”問題。中央政府對于“三農”問題的關注度和支持力持續加強。作為農業發展、農村繁榮和農民富裕最重要的資金來源和外圍支持，農村金融的發展程度和改革力度直接關涉到“三農”問題的解決速度和完成力度。積極有效的政策，既為農村金融改革掃清了制度、法律障礙，又極大地激發了社會力量投入農村金融體系建設的熱情，成為引導農村金融欣欣向榮的關鍵因素。

系統規范的法律和科學合理的制度為農村金融的健康發展提供了有力保障。依法治國是黨帶領人民實現兩個一百年奮斗目標的莊嚴宣誓。在依法治國的框架下，任何一項改革和制度建設都要于法有據。為了促進農村金融的快速、穩健發展，全國人大已經著手對涉農金融法律和宏觀法律的部分條款進行完善。以此為契機，國務院也開始對農村金融制度進行系統的調整與規范，如2015年以來推行的“三權入市”①和農村合作金融 ②的大力推進，一個“農業投資多元化、金融工具多樣化、業務覆蓋全面化和金融服務高效化”的新型農村金融制度體系正在逐步走向成熟。[4]

（二）不斷推進的經濟轉型為農村金融發展營造了有利的經濟環境

“以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，是關系中國發展全局的戰略抉擇。”[5]黨的十七大以來，不斷推進經濟發展方式轉型升級，從而實現國民經濟的長效、有序發展已經成為經濟發展的主旋律。

處于經濟發展方式深刻變革的當代中國，涉農經濟人口、需求、資金等方面均在整個國民經濟體系中占有較高的比重，從提升中國農業綜合競爭力、優化農業資源利用效率[6]，繼而實現農業化、工業化和城鎮化三化協同推進的角度而言，農村必然會作為經濟發展方式轉型的重點與難點。在經濟發展方式轉型的大環境下，農村金融也獲得了前所未有的發展機遇。

經濟轉型優化了農村金融發展的理念環境。在經濟轉型人人講、事事講的強大攻勢下，農村的經濟思想氛圍正在實現由傳統向現代的巨大蛻變。越來越多的農民開始從思想和行動上覺醒以適應正在變革的經濟轉型。互聯網技術、現代農業技術以及農業發展的綠色環保理念正在深入人心，農民對金融知識、金融工具和金融業務的掌握越來越熟練，絕大多數的農業人口都開始主動接觸甚至適應金融發展的形勢，農村金融發展有了最廣泛的群眾基礎。這種充分考慮了群眾需求的農村金融發展與變革，才是農村金融發展的正確方向。

經濟轉型改善了農村金融發展的科技環境。金融業是信息化和科技化水平較高的行業，其發展在很大程度上都依賴于先進的科學技術環境。經濟轉型始終伴隨著理念的更新和技術的變革，特別是近年來不間斷開展的科技下鄉、互聯網普及和農業技術再升級，更是極大地促進了農業發展理念、農民生產觀念的科技化程度。在經濟轉型的推動下，以科技手段創新為支撐，農村金融正朝著高端化、多樣化的方向不斷推進。

三、政策精耕與四位協同：農村金融發展

與改革的路徑選擇

三農問題事關國民經濟發展全局，農村金融發展與改革是國家金融體系優化的重中之重。始于1977年的中國當代農村金融改革即將邁入第40個年頭③，成績斐然但問題依然存在。繼十八屆三中全會提出完善金融市場體系、發展普惠金融之后，十八屆四中全會再次將農村金融改革選為統籌城鄉發展的重要突破口。面對日趨高端、精尖的金融發展形勢，農村金融發展與改革要想高歌猛進，就必須要注重政策精耕，實現政府、機構、社會和農民的四位協同。

（一）優化核心支持、精耕政府金融政策

政府是農村金融發展與改革的核心支持者和當然主導者，特別是在中國當前金融環境不夠穩定、金融制度不夠成熟和金融技術不夠發達的情況下，政府在農村金融發展與改革過程中的作用顯得更為突出。故實現農村金融永續發展與成功變革的第一步，就是要優化核心支持、精耕政府金融政策，重點是從政策和法律上發力。

政府政策具有“非意圖的結果”。政策重點在制定，關鍵在落實。在中國，政策始終是國民經濟發展的導向標，它不僅是政府施政的綱要，而且在某種程度上影響著法律的出臺、法規的制定。1977年以來，中國農村金融改革已經進行了三輪，每輪都在政策的支持下拉開序幕并在政策的指引下不斷完善。經過近40年的改革與完善之后，農村金融改革已經進入了攻堅期和深水區，在這種情況下，法律的完善、制度的優化都需要中央金融政策的持續指導。今后，要在總結40年農村金融發展與改革政策經驗和教訓的基礎上，結合當前國民經濟運行的實際情況，繼續完善、落實中央關于農村金融發展的政策方針，通過引導政府加大財政撥款、稅收減免力度等方式真正實現政策惠金融的目的。[7]

在依法治國的濃厚氛圍中，法律是中央惠農金融政策得以落實的根本保障。十一屆三中全會以來，中國政府歷來重視法律、法規在國家治理中的重要地位，農村金融發展與改革的每一步，都伴隨著法律、法規體系的不斷完善。在農村金融改革的過程中，應當繼續維護法律、法規的保障作用。從節約立法成本、確保法律資源均衡、維護法律體系規范化的角度而言，對涉農金融法律體系應當實行一攬子解決方案：其一，在試點開展的基礎上，逐步修正涉農法律中的相關條文，如《擔保法》、《物權法》中關于集體土地使用權擔保的相關限制，從而放松法律對于農村金融發展的束縛；其二，梳理1977年以來的涉農金融行政法規及國務院其他規范性文件，按照精簡、準確、系統、一體的原則，廢除過時部分、修訂有誤部分、增加必要部分，從而真正發揮其在規范農村金融發展中的輔助作用。

（二）發揮主體優勢、完善機構產品服務

經過六十余年的不斷修正，中國已經建立起以農村信用社（農商行）、農業銀行、農發行、郵政儲蓄銀行為主力，以農業互助合作社等非銀行涉農組織為補充的較為合理的農村金融供給主體體系。在農村金融主體體系的天平上，金融機構以其專業性、規范性、強有力而成為農村金融發展與改革的重要砝碼。市場經濟是自主經濟，政策的利好和制度的完善只是發展的后盾和保障，實現農村金融改革持續前行，關鍵還是需要發揮金融機構的主體優勢，實現機構、產品和服務的三重優化。

機構合理是支柱。農村金融機構體系要繼續堅持兩條腿走路、兩條腿健康。其一，要理順農村信用社（農商行）、農業銀行、農發行和郵政儲蓄銀行四家機構的關系，明確其在農村金融發展中的定位和作用。坦白地講，雖然四龍治水的發展模式曾對農業、農村發展立下汗馬功勞，但隨著時間的推移，這種模式的弊病也開始逐漸暴露：資金規模的限制使得農村信用社（農商行）力不從心、對利潤的屈從使得農業銀行逐漸遠離支農的本意、組織機構和經驗范圍的狹窄使得農發行步履維艱、長期積累的弊病使得郵儲行轉型艱難。四家機構是金融機構支援農村的主力，必須要對癥下藥、根治頑疾，要明確其自身定位，通過政策調控、法律規范、制度保障使其重回正軌。其二，要大力發展農村互助合作社等非銀行涉農組織，繼續推進村鎮銀行建設，銀行業監督管理機關要按照寬進嚴管、寬嚴有度的原則主動引導社會資金通過法定途徑流入農村。[8]

產品科學是支撐。金融產品，是金融活動的主要載體。固定化、模式化幾乎是所有涉農金融機構產品的通病。從現有狀況來看，涉農金融機構既存在不想創新、不敢創新的因素，又存在不能創新的因素。事實上，產品創新無論是對農戶而言，還是對金融機構的自身發展而言，都具有十分積極的作用。如湖北省在試點農村金融創新的過程中，創新設計了“信用貸、擔保貸、抵（質）押貸、保險貸、聯保貸”等層次多樣的信貸產品，累計放貸3.76億元[9]，在增加機構市場份額的同時，有效地解決了當地農戶生產的資金需求。各金融機構應當結合自身定位、立足當地市場，積極開展業務創新、產品創新，以創新促發展、以產品優化求生存。

服務優化是保障。在中央倡導建設服務型社會的背景下，涉農金融機構同樣應當注重服務水平和服務質量。其一，要完善網點服務，繼續發揮現有的電子預約、多元業務咨詢等服務優勢，進一步優化服務平臺建設，搭建一個全方位、立體化、便民化的金融服務平臺。其二，要針對涉農金融的特殊性，主動為較集中的社區、鄉村提供進點服務和巡回服務，切實滿足農民需求。通過一站式的服務、優惠的貸款政策、透明的申請渠道、多樣化的創新產品[10]，真正實現涉農機構為農服務的宗旨。

（三）完善外部環境、做好社會金融保障

源于農村范圍廣、農業人口多的特點，幾乎所有的涉農制度建設都需要全社會各個層級的互聯互動。農村金融制度的發展與改革是一個極其復雜的過程，除了需要作為參與主體的政府、涉農金融機構和農民共同努力之外，還需要加速完善農村金融發展的外部環境、做好社會金融保障體系建設，關鍵是完善農村金融信用體系、農村金融保險體系、農村金融信息化體系和農村金融人才培養體系。

強化農村金融信用體系建設。市場經濟是信用經濟，其發展與繁榮很大程度上依賴于社會信用體系的健全與完善。一個健康、有序的社會金融信用環境，對于促進農村經濟發展繁榮，實現農民增收、農業增效、農村金融穩健具有積極的促進意義。[11]其一，要統一農村金融信用體系建設標準、實現綜合評信，人民銀行應主動協調四家涉農金融機構，搭建一個專門面向農村的信用評級系統，綜合運用大數據、云計算等方式[12]，通過統一標準、統一方式實現對農民的統一評信，以方便各金融機構在對農民發放貸款、開展業務時直接適用；其二，要規范農村金融信用信息的采集與管理，統一評信機構在對農戶進行評信的過程中，嚴格遵循相關規章制度開展工作。評信完成后，要嚴格保存用戶信用信息，嚴格按照人民銀行的統一規定使用相關農民信用信息，防止信息被濫用和盜用。

完善農村金融保險體系建設。金融天平向農村傾斜的一大障礙，就是涉農生產風險明顯要大于一般產業。在高風險、高投入、低產出、低利潤的背景下，很少有保險公司樂意將涉農生產納入被保險范疇，而且現有的涉農保險普遍存在保險費用高、險種不合理、理賠手續復雜等弊病。[13]此外，與城市居民相比，農民的保險意識低下、參保積極性不高，往往在農業生產陷入困頓之時才稍有覺醒，這也在某種程度上制約了農村金融保險體系的發展與成熟。農村金融保險體系建設應當積極調動政府、保險公司和農民三方積極性。政府要通過稅收優惠、財政扶持等方式承擔起農村金融保險制度建設的主要任務，引導保險公司和保險公司以外的第三方積極參與農村金融保險體系建設；保險公司要在可承受范圍內合理確定涉農金融保險的產品種類和辦理方式，加強涉農金融保險的風險管控，在實現自身盈利的同時積極促進農業發展、農村繁榮；農民也要不斷增強保險意識、主動運用保險工具規避風險、增加收益。

加速農村金融信息化體系建設。21世紀是信息化世紀，處于經濟轉型和社會發展前沿的廣大農村，同樣需要實現信息的通暢共享。[14]當下，金融與信息技術的關系越來越密切，金融產品的營銷、金融業務的開展、金融服務的完善幾乎都可以通過信息技術來完成，但在高成本、低利潤等因素的制約下，廣大農村普遍存在著信息化基礎設施不完善、信息化專業人才缺乏、信息資源建設落后的尷尬局面。[15]今后要逐步加強農村金融信息化基礎設施建設，為信息化技術在農村的普及提供技術渠道，同時要通過進點宣講、媒體宣傳等方式加大農村信息技術的普及力度，全方位、多層次發展面向三農的信息化金融。

促進農村金融人才體系建設。任何時代，人都是第一位的生產要素，都是制度變革、體系完善的決定力量。農村金融體系建設不缺人，但缺少復合金融工程、投資理財、信息科技、會計法律等綜合知識在內的高端、復合型人才。[16]農村金融體系的完善同樣離不開人才的支持。政府應主動承擔起農村金融人才培養的重任，通過財政撥款、政策扶持等方式，支持高等院校、科研機構、金融機構加強農村金融人才培養。各機構要針對農村金融的發展特點，有針對性地設置相關培訓課程、采取靈活度較大的培訓方式，為農村金融發展與改革輸送更多、更好的金融人才。

（四）加強需求導向、提升農民金融水平

供給均衡、互為激勵，是影響國民經濟平穩前行的重要因素。實踐已經證明，重供給而輕需求的農村金融發展思路無法科學、有效地指導農村金融發展變革。思路的改變核心是觀念的更新，需要從單純強調農村金融供給轉向注重供給與需求的均衡發展，最迅捷的途徑就是提升作為需求方主體的農民的金融水平。其一，要由人民銀行或銀監會牽頭，協調各涉農金融機構強化基礎金融知識向農村滲透的強度，通過借用報紙等傳統媒體和微博、微信等新興媒體積極開展金融知識普及；其二，可以通過以點帶面的方式，抓住學生、干部兩個重點人群，通過提升學生金融知識水平帶動農村家庭金融知識水平的提升、通過強化村干部金融知識學習帶動村集體的金融知識學習氛圍；其三，可以通過開辦金融知識專題講座等方式帶動農民主動學習金融知識，全面提升農民的金融意識、風險意識、生態意識和責任意識。[17]

注釋：

①2015年開始，國務院開始鼓勵部分有條件的地區展開“三權入市”試點實驗，即允許農村承包土地、集體經營性建設用地和宅基地逐步進入市場進行交易，從而給農村集體和廣大農民帶來巨額的潛在增值財產性收入。。

②國務院于2015年4月2日下發的《中共中央國務院關于深化供銷合作社綜合改革的決定》中明確提出，要“穩步開展農村合作金融服務，鼓勵有條件的供銷合作社依法設立農村互助合作保險組織，開展互助保險業務；鼓勵有條件的供銷合作社設立融資租賃公司、小額貸款公司、融資性擔保公司，與地方財政共同出資設立擔保公司”。

③1977年，中共中央出臺《關于整頓和加強銀行工作的幾項規定》，對農村信用社的性質、業務、管理作出了明確的規定。以農村信用社的整頓和改革為起點，中國當代農村金融的改革與發展正式拉開序幕。

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（責任編輯 翟建華）

Development Idea and Reform Path Choice for Modern Rural Finanical System

YANG Fan1， YANG Hao-ran2

（Shangdong Banking Regulatory Bureau， Jinan 250001， China； 2. School of Finance， Shangdong University of Finance and Economics， Jinan 250100， China）

Abstract：Chinas modern rural financial system has experienced some ups and downs in its development and reform. Chinas modern rural financial development has been pushed by compulsory force not voluntary demand which focus more on supply. The increasingly optimized top-level design and economic transformation under the new normal provide great opportunity for the deep development of Chinas modern rural financial system. The authors think that the advantageous path choice for realizing Chinas comprehensive financial development is to take chance of policy focus and all-around innovation， deepen the financial policy reform， improve the quality of product and service and enhance social financial guarantee as well as farmers financial level.

Key Word： rural finance； reform； collaboration； policy； product