財政金融合力推進制造業轉型升級的實踐與思考

摘 要：我國經濟發展進入新常態背景下，在實踐層面加強對制造業轉型升級問題研究，具有重要的理論意義和現實意義。本文從分析財政金融協調配合、推動企業壯大發展的成功經驗出發，側重從中觀和微觀層面著眼，探尋財政金融在制造業轉型升級中所發揮的基本作用以及如何有效配合，并在總結經驗、分析問題、探索規律的基礎上，提出相關對策建議。

關鍵詞：財政金融協調配合；制造業；轉型升級

中圖分類號：F830 文獻標識碼：B 文章編號：1674-2265（2016）12-0073-04

一、引言

山東作為重要的工業大省，近年來，在扶持制造業發展、推動產業結構轉型升級等方面取得了顯著的進步。但同時，基層地區特別是欠發達地區制造業轉型升級仍存在一些問題，如資金投入不足，來源渠道單一；研發能力不足，上下游不配套；扶持政策不足，覆蓋面不夠、針對性不強等，從而制約了山東省制造業轉型升級進程。在目前經濟增長下行、供給側改革持續推進的背景下，制造業結構轉型升級成為當前最為緊迫的任務。

本文從企業的微觀視角出發，探尋財政金融在制造業轉型升級中所發揮的基本作用以及它們如何在經濟轉型中協調配合。

二、財政金融合力推進制造業轉型升級的主要實踐

山東A紙業有限責任公司（以下簡稱A集團）是以秸稈制漿造紙綜合利用為核心產業的大型集團化企業。作為國家第一批循環經濟試點企業、國家第一批工業循環經濟重大工程示范企業，該公司通過了國際質量、環境、職業健康與安全三合一管理體系認證和國家AAAA級標準化良好行為企業認證，多年來致力于技術自主創新和研發，建有國家級企業技術中心，獲得國家專利授權180余項，形成了獨具特色的以秸稈為原料，以秸稈本色漿制品和黃腐酸肥料為主導產品的秸稈資源高值化深度利用模式，實現了工業深度融合與良性循環。

轉型升級使企業發展與國家政策有了更高的契合點，特別在發展秸稈綜合利用循環經濟和節能環保等方面，A集團能夠發揮多方面的引領和示范作用，近年來，企業多個項目不僅得到了補貼、稅收優惠等多項政策扶持，同時也在技術革新、項目建設等方面得到了信貸部門的大力支持。以目前正在上馬的秸稈綜合造紙利用項目為例：

2009年該企業運作建設新生產線；2012年該項目獲得國家發改委批復，項目總投資106億元。該項目是綠色環保特征鮮明的資源綜合利用項目，同時由于整個項目包含了制漿、造紙、制肥、環保、熱電以及附屬的原料堆場等多個子項目，項目投資大，建設周期長，企業面臨較大的資金壓力。為了緩解企業資金壓力，2014年，借助人民銀行搭建的銀企合作平臺，多家金融經過積極論證協商，組團為項目提供了79億貸款支持。在企業自籌資金方面，該項目作為戰略新興和綠色循環產業項目，得到了國家在節能減排、轉型升級等領域多項財政扶持累計7000余萬元。在銀團貸款方面，針對企業抵押擔保不足問題，銀行主動創新擔保方式，為其開辦了知識產權質押融資，運用企業110項專利權和34項注冊商標專用權質押，截至目前銀團貸款已到位77.4億元。財政金融協調發力，有效支持了項目順利建設，提升了供給水平，其發展模式和未來前景得到省委、省政府的高度評價和充分肯定，成為山東省企業供給側改革和綠色循環發展的典范。

三、財政金融在制造業轉型升級中的協調配合

A集團的成功說明財政和金融之間的協調配合對于推進制造業轉型升級具有明顯的積極作用。二者若做好協調配合，可以更有效地推進制造業轉型升級。

（一）財政和金融在企業轉型升級中的基本作用

通常情況下，財政政策工具在體現政府意圖方面更為直接，對企業跟進速度更快，在企業轉型升級萌芽階段具有重要的催化和促發作用，在轉型升級過程中具有重要的促進和引領作用。多數銀行業金融機構（政策性銀行除外）也是以追求效益最大化為目的的企業，因此在對制造業企業提供信貸支持過程中，除國家宏觀調控政策導向因素外，不可避免地受銀行自身經營效益等多重因素影響，更傾向于“錦上添花”而不情愿“雪中送炭”現象在所難免。但是，在制造業企業轉型升級過程中，無論是從資金數量還是支持力度上，信貸資金都是企業除自有資金以外最為重要的資金來源，對支持企業轉型升級具有不可替代的重要作用。

在企業轉型升級中，需要財政與金融協調配合。金融領域通過引導資金流向希望扶植的行業、企業來支持產業結構的升級，比如對中小創新型企業的優惠貸款就屬于結構安排，差別存款準備金也屬此列。就具體的情況而言，要使金融工具有效發揮作用，其前提是政策信息應該公開、透明、及時和完整，包括宏觀經濟指標的可靠性和真實性、對未來走勢的判讀和預測、政策手段的目標清晰等，還包括貨幣自身隱含的價格、真實匯率水平、隱含的購買力水平、隱含的投資回報率等因素。積極的財政政策工具促進企業轉型升級的主要手段包括結構性減稅和優化財政支出結構等。由于地方政府沒有稅收立法權，財政政策落實到地方更多地集中于通過安排財政支出和轉移支付來推進地方公共產品建設、促進民生工程、支持政府導向的項目投資等。

（二）財政和金融在制造業轉型升級中的協調配合

實踐中，商業銀行面對中央銀行貨幣政策的調整，根據自身的經營原則，對企業的貸款總量、投向及其利率浮動幅度做出相應調整。這一進程中，商業銀行會從自身利益出發，增加利潤、規避風險。而由于制造業尤其是傳統制造業節能減排壓力較大、自身發展受限等原因，商業銀行多會規避對此行業的貸款。因此具體到制造業，除了要運用單獨的信貸政策，如行業、地區限額配給等方式外，財政應該通過有效的財政貼息、風險補償以及稅收減免等政策措施，引導商業銀行資金和社會資本投向有意進行轉型升級的企業，緩解制造業企業轉型升級的資金困難，推進制造業企業轉型升級。

在推動制造業轉型升級方面，財政與金融的協調互動落實到基層，主要是利用財政資金的杠桿作用以及財政金融內在屬性和需求的契合性，實現財政幫扶措施與信貸政策和產品的對接。例如為企業貸款貼息、對支持地方經濟發展的金融機構風險補償及考核獎勵、借助政府背景擔保機構為部分企業提供貸款擔保、政銀稅聯手推出針對不同類型企業融資需求的金融創新產品來緩解企業融資難、設置引導基金豐富企業融資模式和拓寬融資渠道等方式。

四、財政金融合力推進制造業轉型升級中存在的主要問題

一是宏觀協調機制缺失。目前，財政和金融在支持制造業轉型升級過程中，結合點主要有貸款貼息、風險補償、融資擔保等具體操作。在具體項目的管理和實施中，財政部門與人民銀行按照相關制度要求，建立相對明確的分工協作機制，但是在宏觀層面缺少必要的常規協調機制，缺少對政策信息的及時溝通以及對涉及地方經濟總體調控和助推制造業發展等全局性戰略問題的綜合研判，各自為戰較多，協調配合較少，信息不對稱問題突出，一定程度制約了兩大調控政策在具體執行中的合力發揮。

二是市場化背景下財政幫扶政策逐步淡出，但稅費偏重等問題依然存在，造成財政政策撬動作用有限。一方面，財政支持力度出現弱化趨勢。為配合經濟體制改革和運行機制完善，中央、省級財政針對制造業的補貼政策減少，補貼項目減少2/3，上級對于市級財政也不再要求強制配套。另一方面，稅費負擔依然較重。以山東某市為例，該市7成企業的毛利率不足20%，平均利潤率約6%，但營業費用、管理費用和財務費用等三項費用約占主營收入的12%—15%，扣除所得稅、增值稅、城建稅、房產稅、土地使用稅、水利建設基金、印花稅等稅負后凈利潤更少，企業可供留存分配和追加投入再生產的資金非常有限。同時，財政性服務體系不完善，當前，該市政府性融資平臺12家，總資產244.01億元，負債95.26億元，貸款余額4.61億元，其中絕大部分投向南水北調水利設施和市政基礎設施建設，而投向熱電聯產、新能源開發、資源綜合利用等制造業的貸款不到15%。目前全市的PPP項目有21個，主要涉及教育衛生、市政建設、棚戶區改造等領域，正式簽約運作的只有2個，沒有向制造業延伸。全市有政府背景的擔保公司10家，但與銀行合作比較多的只有6家。

三是在經濟下行壓力較大背景下，制造業企業較強的順周期性集聚了較大金融風險，制約了金融領域政策作用的發揮。順周期時，實體經濟加速發展，制造業企業多積極爭取銀行信貸資金用于擴大產能，尤其是諸如紡織、軸承加工、板材加工等傳統制造業。但當經濟下行期，市場需求減少，企業利潤下降，由此所產生的風險也開始暴露。首先，信貸風險整體防控壓力加大，出險企業同比大幅增加，新增不良、墊款等大幅上升。其次，企業擔保圈潛在較大風險。企業間擔保關系錯綜復雜，在金融機構內部、金融機構之間以及縣域存在程度不同的風險隱患。第三，信貸風險補償基金貸款逐漸萎縮。由于不良貸款激增且得不到有效補償，銀行進一步縮減會員企業數，導致該業務呈逐漸萎縮態勢。

五、財政金融合力推進制造業轉型升級路徑選擇

財政和金融合力推進制造業轉型升級，在制定出臺相應政策時要加強頂層設計，統籌規劃。一是要從戰略高度和前瞻性方面出發。制造業發展在不同區域、不同時期、不同階段對各類資源的需求是有較大差異的，在政策設計時要統籌各類資源要素，明確整體思路、基本導向、重點任務和目標。二是注重系統性、協調性和階段性的結合。制造業發展政策不僅要有整體思路，更要系統謀劃，加大政策之間的協調性，一定時期內既要保持政策的一致性與連貫，也要有階段作用。三是突出重點，解決主要問題。要根據不同時期、不同行業設計針對性、有效性強的政策，解決企業最需要、最迫切的問題。

因此，最為理想的配合模式應為：財政更側重“點”上發力，以更好地發揮催化劑、定心丸和四兩撥千斤的作用；金融更側重全程支持，真正成為助推制造業企業轉型升級的堅強資金后盾；同時，在具體實施過程中，需要財政和金融協調配合，具體表現為啟動階段的催化和促動、中間階段的風險補償、周期結束后的正向激勵等。應緊密結合地方實際，按照全面系統推進和抓住關鍵環節相結合、解決當前問題與著眼長遠發展相結合、支持企業發展與實現優勝劣汰相結合、降低外部成本與企業內部挖潛相結合、降低企業成本與提高供給質量相結合的原則，聚焦供給側，落實“三去一降一補”政策要求，特別是要注重財政加杠桿與金融去杠桿并重，進一步加強政策配合。短期政策應注重調結構和穩增長，落實有扶有控的差別化調控政策，積極引導企業化解燃眉之急、實現平穩轉型；長期政策應著力構建財政政策與貨幣政策共同推進制造業轉型升級的長效機制，助力體制機制構建，服務外部環境優化。

（一）短期政策：增投入、減負擔、強保障、防風險

一是重點提升有效供給能力。在市縣兩級建立財政金融政策貫徹落實情況定期會商機制，加強信息溝通和磋商，凝聚政策合力，特別要在引導和推動制造業企業科技創新、產業結構調整和優化、企業精細化管理等方面，加大支持力度。二是全面降低稅費和融資成本。全面加強財政金融在推進“降成本”方面的協調配合。把與行政職權相關的涉企收費作為減負核心環節。設定“減稅期”，對制造業企業全面減稅，超過減稅期恢復正常稅率征收，通過減稅鼓勵企業加快結構調整、轉型升級。進一步降低制造業企業融資成本。三是設立“去產能”就業安置專項基金。加大“僵尸企業”改制力度。由政府、企業雙方成立就業專項資金，中央財政加大轉移支付力度，省級財政提高資金投入比例，困難企業根據經營情況繳納一定比例的金額，作為職工安置的兜底資金，為“去產能”提供保障。四是落實風險防控和化解措施。針對企業債務結構分類施策，合理運用金融市場工具，逐步化解存量債務風險。支持適應市場發展并有持續經營能力，但暫時存在資金流轉困難的企業以債務轉移或置換等方式降低債務負擔。探索市場化、法治化的債轉股實施方案，推動企業債務重組。同時推進實體企業資產證券化，進一步盤活存量資金。

（二）中長期政策：補短板、調結構、增力度、重整治

一是針對補齊提高全要素生產率短板，完善政策協作機制。在引導資本、勞動等要素增加投入、提高貢獻率的基礎上，充分發揮財政金融在技術進步、管理水平、勞動力素質、生產要素使用效率及配置情況、企業制度和組織結構效能等方面的引導和促進作用，形成有利于提高全要素生產率的政策合力。二是圍繞調整優化產業結構，強化政策協作效能。要將完善規劃與細化落實相結合、扶持新興與淘汰落后相結合，進一步密切財政金融協調配合。加快落實相關政策和規劃，結合區域制造業轉型升級重點需求，引導金融機構對高端制造業、制造業升級的關鍵領域資金需求設立專門貸款科目，完善貸款流程。進一步更新財政扶持方式，同時落實好稅費減免等一系列長期扶持政策。三是立足國債發行、國庫現金管理等政策結合點，加大政策協作力度。用足用活國債發行、國庫現金管理等財政政策與貨幣政策結合點，增強政策輻射和聯動功能。在適度增加國債發行規模、進一步豐富期限結構、更好地發揮逆周期調控作用的同時，注重國債發行對制造業轉型升級的引領和推動作用。同時穩步推進從中央到地方的國庫現金管理，將現金管理目標與推動供給側改革特別是引導制造業轉型升級相結合。四是聚焦增強制造業主體活力，完善激勵約束機制。以供給側經濟學相關激勵約束理論為指導，在建立激勵機制激發企業活力方面加強協調配合，注重兼顧針對中小企業的激勵措施，引導大型制造企業帶動中小型配套企業共同升級。五是服務外部環境建設，加大配合整治力度。圍繞落實“中國制造2025”規劃，重點從優化市場環境、強化要素支撐兩大領域著手布局，為后續轉型升級的相關政策做好鋪墊。保持穩增長與去杠桿的平衡，為優化企業債務結構、消除經濟泡沫風險營造良好的財政金融環境。

參考文獻：

[1]國務院關于印發《中國制造2025》的通知（國發[2015]28號）

[2]賈康，孟艷.關于財政政策與貨幣政策協調配合的簡要認識[J].財政研究，2008，（6）.

[3]賈康.中國新供給學派對主流經濟學理論的“破”與“立”[N].華夏時報，2015-11-27.

[4]劉元春.論供給側改革的理論基礎[N].人民日報，2016-2-25.

[5]王志剛.新常態下的財政政策調整[J].中國財政2015，（6）.