地下綜合管廊PPP項目的調(diào)價機制研究

闕祖暉

摘要：本研究在PPP項目調(diào)價機制研究現(xiàn)狀分析的基礎(chǔ)上，提出了包含價格調(diào)整原則、觸發(fā)條件、調(diào)整周期、調(diào)整方式、調(diào)整流程共五部分的地下綜合管廊PPP項目調(diào)價機制，并結(jié)合綜合管廊PPP項目的特性就該五部分內(nèi)容進行了詳細闡述。最后本文以西部某地區(qū)地下綜合管廊調(diào)價機制為例進行了應(yīng)用舉例，說明了綜合管廊PPP項目調(diào)價機制的內(nèi)容和應(yīng)當考慮的因素。

Abstract： Based on analysis of research status of PPP project price adjustment mechanism， the thesis brings forward utility tunnel PPP project price adjustment mechanism which contains five parts including price adjustment principle， triggering condition， and adjustment period， mode & process. Combined with the characteristics of utility tunnel PPP projects， the content of these five parts is explained in great detail. In the end， the application example is given in this paper. It thus indicates that the considerations should be given to the factors and content of utility tunnel PPP project price adjustment mechanism.

關(guān)鍵詞：地下綜合管廊；調(diào)價機制；政府與社會資本合作

Key words： utility tunnel；price adjustment mechanism；public-private partnership

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）10-0071-03

0 引言

地下綜合管廊是指建設(shè)在城市地下空間，將電力、通訊、燃氣、供熱、給排水、廣播電視等公共設(shè)施管線收納在內(nèi)，具有完善的照明、排水、通訊、監(jiān)控功能的市政綜合廊道。2015年，國務(wù)院提出建設(shè)一批先進的地下綜合管廊，并積極推廣運用政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本參與地下綜合管廊的建設(shè)與運營[1]。不少地方政府積極嘗試將PPP模式與地下綜合管廊發(fā)展相結(jié)合。

PPP項目調(diào)價機制與項目參與各方利益息息相關(guān)，是學(xué)者們研究的熱點。陳愛國、盧有杰提出了基于售價、銷售收入、稅后利潤的調(diào)價方式并分析了三者利弊[2]；趙立力提出了允許項目公司在限定的次數(shù)和幅度內(nèi)自主調(diào)整價格的限制性產(chǎn)品價格調(diào)整機制[3]；鄧小鵬等人以社會資本、政府、公眾滿意三方為目標建立了PPP項目動態(tài)調(diào)價與補貼模型和實施步驟[4]；汪文雄構(gòu)建了基于GA-BP的軌道交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目智能化調(diào)價模型[5]。

上述研究有的是針對有實體性產(chǎn)品的PPP項目的討論，有的單單考慮軌道交通領(lǐng)域下的調(diào)價機制；有的僅為對一般情況下調(diào)價機制的探討，缺乏針對地下綜合管廊PPP項目價格調(diào)整機制的分析。上述研究所提出的調(diào)價機制也不夠完整。本文在基于地下綜合管廊PPP項目特性的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了包含價格調(diào)整原則、觸發(fā)條件、調(diào)整周期、調(diào)整方式、調(diào)整流程共五部分的完整地下綜合管廊PPP項目調(diào)價機制。

1 地下綜合管廊PPP項目價格調(diào)整原則

城市地下綜合管廊PPP項目產(chǎn)品和服務(wù)價格的調(diào)整實際上是政府、水、電、煤氣等運營企業(yè)和社會資本風險分擔、利益分配的博弈過程。調(diào)價機制既要平衡各方利益，又需要具有激勵作用和實用性。具體來說，地下綜合管廊PPP項目價格調(diào)整應(yīng)當遵循以下原則：

1.1 利益相關(guān)者滿意

社會資本參與地下綜合管廊項目投資建設(shè)，主要考慮投資的安全性、收益率等。綜合管廊的使用單位追求廉價的入廊費及日常維護費用。政府可接受的財政補貼支出額度有限，更希望將更多的風險與投資交由社會資本承擔。因此，地下綜合管廊的調(diào)價必須在各方利益中尋找價格平衡點。

1.2 簡潔性與實用性

調(diào)價機制應(yīng)簡潔明確，調(diào)價步驟有序、清晰、易于理解，調(diào)價涉及參數(shù)或原始數(shù)據(jù)等信息應(yīng)易于獲得，各指標之間應(yīng)當避免強相關(guān)性，盡量減少人為因素對調(diào)價結(jié)果的影響，并且應(yīng)當能夠可持續(xù)利用。

1.3 具有激勵作用

效率是決定地下綜合管廊PPP項目是否物有所值的重要指標。推廣PPP項目原因之一就是PPP項目可以提高項目總體的經(jīng)濟效率和時間效率。因此，調(diào)價機制應(yīng)當具有激發(fā)項目公司建設(shè)、運營、維護效率的作用。例如調(diào)價應(yīng)與績效考核掛鉤，激勵私營機構(gòu)改善技術(shù)水平和管理能力，促進生產(chǎn)力進步。

1.4 多因素綜合考慮

地下綜合管廊建設(shè)及運營參與方較多，期限較長，項目情況復(fù)雜，外部環(huán)境變化可能較大。在較長的運營周期內(nèi)影響建設(shè)及日常維護費的因素多種多樣，其中任一因素的變化都可能導(dǎo)致地下管廊項目價格的改變。因此必須在綜合考慮的基礎(chǔ)上確定調(diào)價機制。

2 地下綜合管廊PPP項目價格調(diào)整觸發(fā)條件

正確識別和設(shè)定地下綜合管廊使用費調(diào)整的邊界條件意義重大。在地下綜合管廊實踐操作中，建議將以下幾個影響PPP項目公司投資與經(jīng)營成本的因素設(shè)定為監(jiān)控對象，并確定它們的臨界值，作為綜合管廊PPP項目價格調(diào)整的觸發(fā)條件：

2.1 通貨膨脹率

通貨膨脹將增加社會資本運營成本，也會導(dǎo)致項目公司實際內(nèi)部收益率下降。因此通貨膨脹率超過一定值時，應(yīng)當觸發(fā)調(diào)價機制，并結(jié)合其他因素共同考慮調(diào)整管廊使用費的價格。目前，PPP項目通貨膨脹率一般通過居民消費價格指數(shù)（CPI）來確定，它由國家統(tǒng)計局發(fā)布，權(quán)威性較高。

2.2 央行基準貸款利率

基準貸款利率是國家向金融市場發(fā)出的政策信號，而國有銀行的政策性偏好十分明顯，其他金融機構(gòu)也會將央行政策作為調(diào)整貨幣借貸行為的依據(jù)。在我國，地下綜合管廊PPP項目建設(shè)資金主要來源于債務(wù)性融資，貸款利率的變化將會影響項目公司融資成本。因此，當央行基準貸款利率改變超過一定限度時，應(yīng)當啟動調(diào)價程序。

2.3 人工費、材料費、機械費、電力價格

地下綜合管廊建設(shè)、運營期間涉及到的人工、材料、機械、電力費用是項目公司運營成本的組成部分，會影響項目公司合理收益。若這些項目的價格變化在合理范圍之內(nèi)，應(yīng)當認為這是項目公司應(yīng)當承擔的市場風險；當價格變化超過了一定限度后，可調(diào)整管廊有償使用費或政府補貼金額。

2.4 其他非項目公司責任的因素

由于地下綜合管廊PPP項目在我國推行時間較短，各項法規(guī)和制度還不完善，可參考的案例也較少。盡管事前對各能夠影響項目公司運營利潤的因素進行了充分分析，但總會有各種不可控情況發(fā)生。當其他一種或多種不可控因子（行業(yè)標準提高、國家稅費標準變化等）對項目公司經(jīng)營成本影響過大時，應(yīng)當啟動調(diào)價程序。

3 地下綜合管廊PPP項目價格調(diào)整周期

在地下綜合管廊PPP項目執(zhí)行過程中，頻繁的價格調(diào)整可能會導(dǎo)致入廊管線單位的不滿，增大操作成本，因此對價格調(diào)整周期必須有一定限制。就目前已開展的地下綜合管廊PPP項目來看，一般特許經(jīng)營協(xié)議會約定兩次調(diào)價時間間隔不少于兩至三年，例如長沙市地下綜合管廊PPP項目實施方案將價格調(diào)整周期定為三年[6]。若在下一次調(diào)價前由于社會環(huán)境變化大引起項目公司經(jīng)營情況改變的，項目公司可將損失計入下一周期調(diào)整。

當然，調(diào)價周期并非一成不變。在項目運行初期，各方經(jīng)驗較少，掌握信息不夠完全，調(diào)價時間可適當縮短以適應(yīng)外部環(huán)境變化。除定期調(diào)價外，政府與社會資本還應(yīng)當約定臨時調(diào)價機制，避免某些調(diào)價影響因素在短期內(nèi)發(fā)生波動引起項目公司成本大幅改變。

4 地下綜合管廊PPP項目價格調(diào)整方式

4.1 公式調(diào)價法

即通過反映項目公司成本、風險等因素的數(shù)學(xué)公式模型進行調(diào)價?；舅悸窞橐罁?jù)管廊建設(shè)運營單位的成本、收益構(gòu)成和影響因素，確定調(diào)整價格的因素和參數(shù)，若合同約定的影響價格的關(guān)鍵因素的改變導(dǎo)致管廊建設(shè)運營單位成本和收益發(fā)生變化超過一定值，或原有價格執(zhí)行時間達到約定合同約定年限要求時，觸發(fā)調(diào)價程序，通過數(shù)學(xué)公式模型進行調(diào)價。該方法在地下管廊PPP項目中應(yīng)用較廣。

4.2 協(xié)商調(diào)整法

合作雙方在項目采購階段根據(jù)項目特性、預(yù)算成本、綜合管廊未來利用率和使用者支付意愿等因素初步確定管廊有償使用費和財政補貼的組成要素及金額。若管廊建成后實際情況與預(yù)期差別較大的，合作雙方再根據(jù)實際結(jié)算成本等因素對有償使用費、財政補貼的組成要素和金額進行重新談判。在項目運營期間，雙方還可根據(jù)物價和銀行貸款利率等因素的變動協(xié)商調(diào)價。

4.3 固定調(diào)價法

即按照項目開展前擬定的期限、幅度對地下綜合管廊使用費和財政補貼進行調(diào)整。但該種方法對前期調(diào)研、測算要求較高，且缺乏變通，不能適應(yīng)瞬息萬變的市場環(huán)境，容易導(dǎo)致項目公司無法及時應(yīng)對運營中出現(xiàn)的危機和機遇而造成虧損。因此，該種方法在實際管廊項目中很少采用。

5 地下綜合管廊PPP項目價格調(diào)整流程

為提高調(diào)價的工作效率，減少操作成本，調(diào)價機制應(yīng)當設(shè)置清晰明確的調(diào)價流程。

5.1 地下綜合管廊有償使用費價格調(diào)整

發(fā)改價格[2015]2754號文中明確指出，管廊有償使用費原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運營單位與入廊管線產(chǎn)權(quán)單位協(xié)商確定。如不能取得一致意見，可由當?shù)厝嗣裾M織各主管部門協(xié)調(diào)，可開展成本調(diào)查、專家論證、第三方機構(gòu)評估等形式的工作，其結(jié)果為雙方協(xié)商提供參考依據(jù)。對不具備雙方協(xié)商條件的綜合管廊，可使用費標準可實行政府定價或政府指導(dǎo)價。實行政府定價或政府指導(dǎo)價的，應(yīng)按照相關(guān)法律和程序辦理申請和審批相關(guān)事宜。

5.2 地下綜合管廊政府補貼調(diào)整

當綜合管廊PPP項目合同約定的調(diào)價間隔期滿，或政府、項目公司認為運營成本發(fā)生較大變動、影響價格的因素變化幅度超出合同約定范圍時，由項目公司或?qū)嵤C構(gòu)提出書面申請。若項目公司提出調(diào)價，建設(shè)局應(yīng)會同財政局并組織專家對書面申請進行論證，審核項目公司遞交材料的真實性、合理性，包括對項目公司進行成本審計。如同意調(diào)價，則需按照項目合同中約定的調(diào)價方式對項目公司的運營成本進行調(diào)整，繼而計算調(diào)整財政補貼金額。若政府方提出調(diào)價，則項目公司應(yīng)當在接到書面申請之后在規(guī)定日期內(nèi)答復(fù)。

6 應(yīng)用舉例

某西部城市地下綜合管廊PPP項目包括25條管廊，新建綜合管廊主廊80.71km，過街支廊約8.18km。本項目由社會資本與政府方按80%：20%的比例以現(xiàn)金方式出資設(shè)立項目公司。本項目中項目公司的收費來源主要有入廊企業(yè)一次性繳納的入廊費、入廊企業(yè)繳納的運營管理費和政府支付給項目公司的財政補貼。政府應(yīng)支付的財政補貼將列入當?shù)卣斦A(yù)算和中長期財政規(guī)劃，并通過人大決議。該PPP項目調(diào)價機制如下：

6.1 運營管理費的調(diào)整

運營期內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)局（項目實施機構(gòu)）每三年將根據(jù)人員工資、物價上漲和通貨膨脹情況與入廊企業(yè)重新商定運營管理費標準，并報物價部門備案。

6.2 政府財政補貼的調(diào)整

如發(fā)生以下情況，財政補貼按調(diào)整后的參數(shù)計算和支付。

6.2.1 基準利率變化

運營期內(nèi)，如果中國人民銀行公布的五年以上中長期貸款基準利率發(fā)生變化，財政補貼計算公式中的合理利潤率將隨之進行調(diào)整，當期財政補貼金額按調(diào)整后的計算參數(shù)進行計算確定。

6.2.2 運營成本變化

項目公司運營成本變化時，應(yīng)向建設(shè)局提出運營成本的調(diào)整申請。建設(shè)局應(yīng)會同財政局對調(diào)整申請進行論證，包括對項目公司進行成本審計，如同意調(diào)價，則需按照以下調(diào)價公式對項目公司的運營成本進行調(diào)整，繼而按照公式計算調(diào)整財政補貼金額。

調(diào)價后的運營成本的計算方法是將調(diào)價前所適用的運營成本乘以按下述公式算出的調(diào)價系數(shù)。即：

Pn=Pn-2×K

其中：Pn為第n年調(diào)整后的運營成本；

Pn-2為調(diào)價前所適用的運營成本；

K為調(diào)價系數(shù)，

K=a（En/En-2）+b（Ln-1/Ln-3）+c（CPIn-1× CPIn-3）

其中：

a是電力費用在運營成本構(gòu)成中所占的比例；

b是人工費用在運營成本構(gòu)成中所占的比例；

c是除電力費用、人工費用以外的因素在運營成本構(gòu)成中所占的比例，a+b+c=100%。

a、b、c在運營期第一年結(jié)束后由雙方協(xié)商書面確定，第一次調(diào)整后每六年根據(jù)市場行情變化（運營成本構(gòu)成的變動）進行一次修訂。

N=第n年是調(diào)整運營成本的當年。

En=第n年時項目公司所適用的用電電度電價。

En-2=第n-2年時項目公司所適用的用電電度電價。

Ln-1=《該地區(qū)統(tǒng)計年鑒》中公布的第n-1年時“工業(yè)企業(yè)在崗職工平均工資 電力、煤氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)”的平均工資。

Ln-3=《該地區(qū)統(tǒng)計年鑒》中公布的第n-3年時“工業(yè)企業(yè)在崗職工平均工資 電力、煤氣及水的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)”的平均工資。

CPIn-1×CPIn-3=《該地區(qū)統(tǒng)計年鑒》中公布的第n-1年時“主要年份物價指數(shù)-居民消費價格指數(shù)”中的百分比指數(shù)乘以第n-3年時“主要年份物價指數(shù)-居民消費價格指數(shù)”中的百分比指數(shù)。

7 結(jié)語

目前對地下綜合管廊PPP項目調(diào)價機制的研究比較缺乏，本文提出完整的地下綜合管廊調(diào)價機制應(yīng)當包含調(diào)整原則、觸發(fā)條件、調(diào)整周期、調(diào)整方式、調(diào)整流程五個方面，并系統(tǒng)地對這五個方面內(nèi)容進行了分析歸納。由于時間精力限制，本文對于地下綜合管廊PPP項目調(diào)價量化數(shù)學(xué)模型研究不夠充分，沒有提出完整的調(diào)價數(shù)學(xué)模型，該部分研究需隨地下綜合管廊PPP項目的發(fā)展逐步完善。

參考文獻：

[1]中國政府網(wǎng).國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見[EB/OL].2015[2017-02-10].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/10/content_10063.htm.

[2]陳愛國，盧有杰.基礎(chǔ)設(shè)施PPP的價格調(diào)整及風險分析[J].建筑經(jīng)濟，2006（03）：20-23.

[3]趙立力，黃慶，譚德慶.基礎(chǔ)設(shè)施BOT項目的產(chǎn)品價格調(diào)整機制研究[J].預(yù)測，2006（02）：74-77.

[4]鄧小鵬，熊偉，袁競峰，李啟明.基于各方滿意的PPP項目動態(tài)調(diào)價與補貼模型及實證研究[J].東南大學(xué)學(xué)報（自然科學(xué)版），2009（06）：1252-1257.

[5]汪文雄.PPP模式下城市交通基礎(chǔ)設(shè)施項目產(chǎn)品定價[M].南京：東南大學(xué)出版社，2013.

[6]財政部政府和社會資本合作中心.PPP示范項目案例選編（第一輯）[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2016.