國家東中西區域合作示范區體制機制創新研究

安軍偉

2011年5月31日，國務院批復在連云港市設立國家東中西區域合作示范區，要求以服務中西部地區發展為宗旨，進一步深化改革，擴大開放，著力創新合作體制機制，強化對新亞歐大陸橋沿線地區的服務和支撐作用，為實現區域協調發展探索新路徑，建成區域合作體制機制創新試驗區。

在東中西三大區域合作過程中，既要加強政府之間的合作機制創新，又要加強合作企業之間的合作機制創新。針對現有合作體制機制存在的問題，結合國家層面規劃和政策對體制機制創新的具體要求，要著力推動四個領域合作機制創新。

一、區域產業合作體制機制創新

1.產業合作類型

根據徐圩新區的發展條件和區域合作需求分析，結合國家東中西區域合作示范區中“產業合作”部分的要求，徐圩新區重點建設三類產業合作基地，即進口資源加工基地、出口產品生產加工基地和產業承接與轉移基地。

（1）進口資源加工基地。鼓勵中西部地區進口資源深加工企業在示范區合作建設石油化工、有色金屬、精品鋼材、糧油食品、木材等加工基地，重點建設石化深加工產業園、有色金屬深加工產業園、鋼鐵深加工產業園等，發展市場需求大的高附加值石化深加工產品、有色金屬和精品鋼材等，形成資源性加工產業集聚區，促進示范區產業與中西部地區產業形成緊密型產業鏈，推動區域分工和產業布局趨于合理。加快發展物流配送中心、檢驗檢疫平臺、展示交易平臺、配套服務平臺等功能載體，加強上下游產業的組合布局，降低物流成本，形成緊密型產業鏈，實現原材料、基礎產品的高效利用，增強中西部地區企業參與國際市場競爭的能力。

（2）出口產品生產制造基地。利用現有港口條件，大力發展海鐵聯運，鼓勵中西部地區外向型企業在示范區建設出口產品加工分裝、裝備制造出口組裝等專業化生產加工基地，為大陸橋沿線地區產業發展提供配套服務，提高中西部地區的產業外向度和國際競爭力。聯合中西部省區，加強區域合作，整合信息資源，加強出口產品的統計分析，跟蹤和監測重點出口市場的動態，開展出口信息服務，逐步構建多層次、一體化的出口信息服務體系。支持企業和行業組織參加國際博覽會、交易會，提高陸橋沿線地區產品的國際知名度。支持企業和行業組織開展市場調查、廣告促銷、營銷策劃、產品推介以及其他市場營銷活動。

（3）產業承接與轉移基地。把示范區作為承接產業轉移的重要載體和平臺，加強配套基礎設施建設，增強園區綜合配套能力，引導轉移產業和項目向園區集聚，形成特色鮮明、用地集約的產業集群。鼓勵示范區與東部沿海地區、中西部地區共建園區，鼓勵和支持中西部地區適宜在沿海發展的產業項目到示范區布局，鼓勵和支持長江三角洲發達地區優先向示范區轉移產業，建設臨港產業基地。重點推進連云港大型煉化一體化項目，把連云港建設成為世界級、高水平的大型石化基地。加快推進省內沿江及內陸地區，特別是城市鋼鐵企業向示范區轉移，建設連云港精品鋼基地。積極承接日、韓等國家產業轉移，注重承接有技術、有品牌、有市場的國際國內知名公司落戶，鼓勵在示范區設立地區總部、研發機構、采購中心和產業基地，并向中西部地區拓展分支機構。

2.建設管理模式

鼓勵徐圩新區與沿海地區和中西部地區政府等發揮各自優勢，推動兩地在產業出口加工、現代物流、高新技術研發與孵化、總部經濟等領域開展合作，實現優勢互補、資源整合和聯動發展。構建有助于跨區域合作共建的建設管理模式，靈活采用股份合作、產業招商、股份合作和委托招商綜合等多種形式，由徐圩新區在產品進出口加工基地、港口物流園等園區中可劃出一定區域作為共建園區，中西部地區合作共建政府或中央直屬企業、大型企業按照統一規劃，自主負責建設“區中區”、“園中園”，針對不同產業類型采用不同的模式，形成共建共享、合作開發新格局。

（1）對于產品加工、生產制造和現代物流類，采用股份合作和委托招商綜合模式，由中西部地區優勢裝備制造產業集聚區所在地的園區政府或企業為合作主體，與徐圩新區簽訂合作協議，按照一定投資比例成立合資股份公司，共同負責園區規劃、投資開發、招商引資和經營管理等工作；同時，委托共建方對符合產業投資政策的相關企業開展定向招商。

（2）對于高新技術研發與孵化類，采用股份合作模式，由中西部的科研機構、高校、重點實驗室及產業孵化基地為合作主體，與徐圩新區簽訂合作協議，按照一定投資比例成立合資股份有限公司，雙方共同負責園區管理工作。其中，徐圩新區投入拿出一部分作為研發經費，形成“技術+資金”的產學研結合模式，構建科技成果轉化基地；中西部地區高校與科研機構以技術形式入股，采取“聯合開發、共同管理、利益共享、風險共擔”的方式共建實驗室和研發機構。

（3）對于總部經濟類，采用“產業招商、聯合開發”模式，由中西部的金融機構、創投基金、大型企業及其他商貿服務類企業為合作主體，按照“整體規劃設計、分期分片建設”的思路，采取先招商后開發的模式，以徐圩新區的投資開發主體為主導，聯合有總部建設需求的中西部企業，通過簽訂聯合開發協議，共同投資建設。其中，出資參建比例超過一定比例并且是最大股東的企業可擁有總部大樓的冠名權。在項目招商上，采用政企聯合招商，政府投資興建的總部經濟大樓由政府組織招商，與總部企業合資建設的由項目投資主體聯合進行招商。

3.收益分享機制

收益分享是吸引不同區域參與產業合作最根本的動力，徐圩新區應該探索建立產業跨行政區轉移或者合作招商中的利益共享機制。根據利益與付出相對應的激勵原則，徐圩新區承接產業轉移項目的收益以及共建園區合作共建期間引進項目的收益，由合作各方分享。項目投產后產生的增值稅、所得稅市、區留成部分，合作雙方在協商一致的基礎上按一定比例分成。

（1）園區發展初期，需要大量的資金用于各項基礎設施建設，這個時期園區發展所獲的收益最好用于園區自身發展，不要分紅，因此，可以設定：五年內，對園內所得稅地方留成部分，全部由地方財政補貼給園區用于滾動發展。

（2）園區發展步入正軌之后，肯定要給投資各方分紅，否則沒人愿意投資，因此，可以設定：五年后，園區形成的收益由雙方按照股本比例進行分成。

（3）對于一些投資額較大的項目，如總投資5億美元或30億人民幣以上重大項目，應該允許雙方采取“一事一議”方式，自主確定利益分成比例，保障招商過程的靈活性，通過一些小的讓步換取園區的加快發展。

4.企業支持政策。除了共建園區各方要按比例分享收益外，初期還應加大對合作共建園區內企業的配套政策支持力度，以吸引沿海地區和中西部地區企業入駐合作共建園區，對產業轉入企業也要提供相應的優惠政策。主要政策手段有財政、土地、稅收、金融等，需根據不同產業類型分別制定不同的政策，具體如下：

（1）對于制造加工、現代物流、專業市場類項目，給予用地指標傾斜、財稅減免、貸款貼息、電價補貼、規范減免等優惠政策。就共建園區而言，其企業在土地使用年限內可依法通過出讓、轉讓、租賃等方式取得土地使用權，在同樣價格的情況下，優先出讓給中西部地區合作方企業。

（2）對于高新技術研發與孵化、總部經濟、服務外包類項目，給予基礎平臺支持、人才設備支持、創業融資支持、規費減免和適當的績效獎勵。就共建園區來說，除了國家和省政府有關部門文件規定的收費，園區內企業實行零規費，同時對工業項目建設過程中涉及的工程定額測量費、質監費、安監費等應收費用，開發區實行全額財政貼補。

二、區域要素合作體制機制創新

1.區域科技合作

（1）建立沿線省市開展共性關鍵技術合作研究機制。支持大陸橋沿線地區城市圍繞關鍵技術、共性技術進行聯合研究開發，形成優勢產業領域的技術創新戰略聯盟，積極將科技成果轉化為國家標準或國際標準，并在合作區域內推廣，形成科技資源開放、共享、共建的體制機制。

（2）建立企業與區域內高校開展產學研合作機制。支持徐圩企業與大陸橋沿線的高校和科研部門開展合作，一方面徐圩企業有技術咨詢服務需求的，優先委托給區域內相關機構；另一方面，區域內相關機構有科研成果在徐圩新區進行中試或產業化的，給予一定金額的獎勵。

（3）建立先進科研技術跨區域轉移擴散機制。支持建立一批跨區域科技中介機構，把不同地區的企業聯系起來，推動科技成果擴散，鼓勵徐圩新區龍頭企業研發或擁有的先進技術向中西部地區擴散、分享和延伸，建立以企業和中介機構為核心的科技合作機制，促進區域科技合作走向市場化。

2.區域人才合作

進一步完善區域人力資源合作開發與交流的機制，建設大陸橋區域人才市場集中辦公區及人才培訓基地，建立定期、定址的人才交流和論壇，推動沿線區域人才和勞動力的交流和合作，滿足徐圩新區及沿線區域開發建設需求。建立大陸橋區域人才和勞動力共同市場聯盟，搭建大陸橋區域人力資源網絡信息平臺，從內容和機制上強化大陸橋區域人才合作一體化的力度。

（1）建立人才合作培訓與交流機制。加強沿海地區和中西部地區知名高校和科研機構的合作，通過提供場所或者制定相關獎勵政策，吸引它們與新區企業合作成立實驗室，協助它們在徐圩大陸橋論壇召開相關行業的交流會和討論會，同時鼓勵它們派人來徐圩企業實習交流或提供技術指導，徐圩新區有關部門在此過程中要發揮信息提供和談判服務作用。

（2）建立區域統一的人才管理機制。為更好地服務外來人才特別是中西部地區企業中的優秀人才來徐圩工作或者創業，徐圩新區人才資源部門還應加強與大陸橋沿線省市相關人力資源部門的合作，構建統一的大陸橋區域人才信息發布和管理平臺，如成立統一標識的“大陸橋區域人才網”，推動人才政策協調、人才資源共享、人才市場共營、人才信息互通、人才聯合培訓和人才資格互認。

（3）完善人才引進和創業支持政策。徐圩新區的發展離不開人才，能否引進一大批高端人才將是徐圩未來發展的關鍵。徐圩應該從管委會層面制定一套完善的人才引進和創業支持政策，以保姆式人才服務吸引人才落戶，針對不同區域不同類型人才的需求，量身打造吸引他們的獎勵政策，對于創業型人才提供創業基金和創業場地，對于專家型人才提供住房、子女入學優惠和個人所得稅減免政策，對于大學生則提供落戶、培訓、補貼等政策，促進區外人才向徐圩匯集。

3.區域金融合作

探索建立新亞歐大陸橋沿線城市金融合作模式，加強與沿海地區和大陸橋沿線城市的金融合作，通過設立機構、資本聯動、業務延伸、銀團貸款等多種方式，相互促進，共同發展，推動陸橋沿線省市金融一體化進程。加強沿線省市政府間以及政府與金融機構間的協調，建立金融業錯位發展的合作機制，共同支持徐圩新區發展物流金融、供應鏈金融與航運金融服務，形成良性互動發展格局；建立大陸橋沿線區域金融協助監管機制，推動區域誠信體系建設，成立統一的區域誠信綜合信息平臺，最終實現區域金融一體化。

（1）建立投融資合作機制。加強與大陸橋沿線的銀行、保險、證券等金融機構的合作，以發展物流金融、供應鏈金融與航運金融為紐帶，鼓勵它們與徐圩新區合作成立港口公司、貨代公司、船運公司等，進而帶動中西部貨物經由徐圩港區中轉，形成良性互動發展格局。

（2）建立金融機構互設機制。為更好地服務中西部地區進出口企業，還應支持連云港隴海銀行在中西部地區設立分支機構，并積極吸引中西部地區金融機構在徐圩新區設立辦事機構，打造沿大陸橋航運金融中心。

（3）建立企業誠信聯網機制。為更好推進沿大陸橋航運金融中心建設，還應建立大陸橋沿線區域金融協助監管機制，推動區域誠信體系建設，將區域內相關省市的企業誠信信息聯網，對于中西部地區誠信資質較好的企業，在貨物由徐圩通關時，提供貸款擔保等政策。

三、區域口岸合作體制機制創新

1.區域大通關

連云港及陸橋沿線地方電子口岸平臺逐步實現互聯互通和信息共享，形成聯網申報、核查和作業的通關協作機制。整合區域物流鏈，實現異地報關、轉關政策，中西部地區貨物在當地直接報關、報驗后裝上集裝箱，通過海鐵聯運直達連云港港口，直接裝船，實現跨關區、跨檢區的申報、審單、驗放協作機制。

建立區域便捷通關企業統一認定標準和管理互認便捷通關企業統一認定標準和管理互認機制。各關檢互認便捷通關企業名錄，對陸橋沿線區域內便捷通關企業實施便捷通關措施；對信譽好的企業實施“屬地申報、口岸驗放”的區域通關模式，探索實現異地檢驗，推進區域通過模式創新，規范和簡化大陸橋區域轉關運輸監管。

2.聯合檢驗檢疫

區域聯合檢驗檢疫是指沿線檢驗檢疫機構將在聯合監管、便捷通關、信息共享等方面采取一系列合作，建立口岸查驗區域合作聯絡組，協調解決口岸查驗區域合作中的問題。徐圩新區應該加強陸橋沿線檢驗檢疫部門加強合作，支持監管部門采取信息化手段提升監管效能，建立大陸橋過境檢疫應急處置機制，協調解決大陸橋沿線流通貨物的質量監管問題，在提高效率的同時降低產品質量事故發生率。

加強陸橋沿線檢驗檢疫機構在聯合監管、便捷通關、信息共享等方向進行一系列合作，探索構建區域合作平臺，建立口岸查驗區域合作聯絡組，協調解決口岸查驗區域合作中的問題；使用區域統一的“出口貨物轉單信息報收系統”，提高查驗效率，進行風險布控。

建立對新亞歐大陸橋過境檢疫應急處置機制，探索東中西種植、養殖合作示范區和示范基地建設新模式，實現各成員單位之間基地互認、原料共享、協同監管、深化合作、規范服務，加大原料異地流通速度，促進沿線食品、農產品出口提升，逐步推進實現全面業務合作，形成政府、企業、社會與智能部門“四位一體”的大質量工作機制。

四、區域環境合作體制機制創新

以提高區域整體環境質量為最終目標，通過建立排污權交易制度、加強跨區域污染聯防聯控、健全區域環境信息共享和應急聯動機制，打破地區分隔，深化交流合作，促進資源整合、信息共享、環保共贏。

1.排放權初始分配與交易

以環境容量和污染排放總量控制為前提，建立充分反映環境資源稀缺程度和經濟價值的環境有償使用制度，形成排污內在激勵機制。園區尺度上，在鋼鐵化工等污染排放較大的企業率先行開展二氧化硫和COD排污權有償使用和交易試點，通過試點工作初步建立大氣和水污染物排放指標有償使用和排污交易的制度體系，并逐步擴大到其他行業，力爭把徐圩新區排污權交易市場建設成為體系完善、運轉規范、在全國具有重要影響力的交易示范點。

2.產業轉移與排放權分享

加強與蘇南地區和中西部地區政府的溝通，鼓勵石化、鋼鐵等重化工產業轉移至徐圩新區，并爭取簽訂《產業轉移與排放權分享協議》。對于轉移過程中排放量未削減的企業，其排放總量指標應該隨企業全部轉移到徐圩新區；對于轉移過程中排放量有削減的企業，現有排放總量指標隨企業轉移到徐圩新區，而削減部分由合作雙方平分。

3.區域污染防治聯防聯控

區域復合型大氣污染需要打破行政區劃限制，建立以區域為單元的一體化控制模式。

一是實施多污染物協同減排。圍繞當前突出的光化學煙霧、灰霾等污染問題，根據總量減排與質量改善之間的響應關系，建立以空氣質量改善為核心的總量控制方法。借鑒長三角區域大氣污染聯防聯控措施，從工業源、移動源與面源治理三個方面著手，采取聯合應對措施：在東部地區部分機組開展低氮燃燒、脫硝和高效除塵改造試點；在各城市之間實行機動車環保標志互認；兩地環保農業部分合作聯合控制農田秸稈焚燒。

二是深化區域聯防聯控管理機制。建立聯席會議制度、健全會商機制和通報制度，圍繞區域大氣污染防治目標、任務以及區域內重大活動空氣質量保障工作等，形成具體的解決方案。建立區域環境信息共享平臺，集成區域內各地環境空氣質量監測、大氣污染源排放清單、重點建設項目、機動車環保標志等信息，建立區域環境信息共享機制。依托平臺促進各地的環境信息和減排技術交流，及時通報環境污染防治、環境管理等方面的重大舉措、進展動態等，切實增進交流，實現資源共享、環境共保。

4.環境信息共享與應急聯動

依據“共保共贏、屬地負責、預防為主、開放創新”的原則，東中西沿線各城市要不斷加強交流合作，堅持開放創新，推進跨界環境污監管和環境突發事件應急聯動機制的制度創新和管理創新。建立項目轉移環境信息通報制度，對產業轉移項目，遷入地環保部門可商請遷出地環保部門提供該企業環保守法、污染物達標排放等情況，防止產業遷入地成為污染避難所。嚴格執行危險廢物轉移聯單制度，合作建成區域危險廢物管理信息系統，進一步提高區域危險廢物轉移審批和監管效率。建立完善跨界水、大氣、核與輻射等環境預警和應急機制，聯合開展跨界環境突發事件的應急演練，實行監測儀器、應急車輛等環境應急設施的緊急共享，提高區域環境應急水平。

（作者系國家東中西區域合作示范區區域合作局局長）