基于PPP模式水務環保項目的案例研究

胡婉婷

【摘要】水務環保項目是民生工程建設，近年來，地方政府普遍采用PPP模式建設水務環保項目。本文首先分析水務環保項目引入PPP模式的背景以及概念，其次以蚌埠市懷遠縣為例進行案例分析，認清PPP模式存在的風險，之后提出合理化建議以期對其發展有所裨益。

【關鍵詞】PPP；水務環保；蚌埠懷遠

一、引言

在十三五規劃中明確表示要做好美麗鄉村建設，做好水體治理以及污水處理工作。水資源是人生存之本，但是同時水資源為一種公共資源，具有明顯的非排他性，因此不可避免地會造成水資源的浪費。為保證水資源的可持續發展，我們要做到開源節流，不僅要開發其他可用資源、保護水資源，還要重視污水處理等環保項目的開展。

近年來，國家愈來愈重視環保行業，2015年國家財政環境保護支出共計4802.89億元，同比增加25.86%。但是環保行業作為投資周期長、投資規模大的特殊行業，目前僅依靠地方財政已經遠遠不能 滿足需求。另外，在2014年國務院發布關于地方債務的管理意見中，明確指出“地方政府只能通過政府及其部門舉債”，進一步加重了財政資金負擔。

將環保行業市場化，使得社會資本進駐，引入PPP模式，一方面可以集聚社會資本力量，充分利用資金，激發資金活力；另一方面，對于政府，減少了環保行業的巨大資金壓力和財政負擔，同時以監管者的身份進入各大項目，保證了項目的質量以及建設運營效率。

二、PPP模式概念

PPP模式（即Public Private Partnership）是政府與社會資本聯合共同建設公共設施或者提供公共服務的合作關系。蚌埠市懷遠縣國禎污水處理有限公司（以下簡稱“懷遠國禎”）為懷遠縣第一個PPP模式下的水務環保項目成立的項目公司SPV（特殊目的實體）。該項目采用PPP模式中較為常見的BOT模式，政府授予懷遠國禎特許經營權期限30年，懷遠國禎建設、運行、維護懷遠縣渦北污水處理廠，到期后將全部設施無償移交。項目公司通過收取污水處理費和管網維護服務費進行收回前期投資和取得盈利。

三、蚌埠市懷遠縣PPP項目案例分析

2015年7月，懷遠縣住房和城鄉建設局與安徽國禎環保節能科技股份有限公司（以下簡稱“國禎環保”）在多次談判后，達成一致，并簽訂了《懷遠縣污水設施PPP項目特許經營權》。懷遠縣渦北污水處理廠處理工藝采用卡魯塞爾氧化溝工藝技術，規模為2.0萬m3/d，主要建設沉砂池、氧化溝、二沉池、深床濾池等污水處理設施。渦北污水處理廠建成后第一年保底水量為1.2萬噸/日、第二年保底水量為1.5萬噸/日、第三年保底水量為1.8萬噸/日、第四年保底水量為1.8萬噸/日、第五年及以后每年的保底水量為2萬噸/日。

蚌埠市懷遠縣原已有一座懷遠縣污水處理廠，公開招標建設BOT模式下的渦北新區污水處理廠的原因是如下。

（一）懷遠縣財政壓力較大

自2013年以來，蚌埠市懷遠縣經濟增長勢頭良好，地區生產總值由190億元增長至2015年的239億元，年均增長率為7.95%。同時，懷遠縣地方財政預算支出也在不斷增長，由53.57億元增長至67.4億元，年均增長率為8.1%，政府負債余額更是由16億元增長至43億元。在政府財政預算壓力較大的情況下，如果一味依賴縣政府進行大型污水處理項目建設，政府舉債過重，加重地方政府財政負擔，影響其他基礎設施建設，不利于資源的有效利用和分配。

引入PPP模式，懷遠縣委托懷遠縣住房和城鄉建設局進行項目的監督工作，與國禎環保進行基礎設施建設合作，前期懷遠縣政府不需要任何出資，由懷遠國禎負責融資、建設渦北污水處理廠，一定程度上緩解了政府一次性出資建設大型基礎設施的財政壓力。

（二）污水處理水量

隨著懷遠縣城市化進程的加快，第一產業產值也屢創新高，在2015年第一產業產值已達63.3億元，同比增長4.7%，工業用水以及生活用水的需求也不斷擴大。僅僅依靠目前的懷遠縣污水處理廠已經不能滿足需求，污水處理設備長期超負荷運載使得設備損耗較大、污水處理質量不斷下降，對于湖泊河流生態環境以及地下水安全都存在一定的風險。因此在懷遠縣渦北新區建立污水處理廠是需求推動的重要結果。

同時，懷遠縣是蚌埠都市區副中心城市，渦河、淮河、荊山、涂山形成“雙山雙水繞雙城”的城市格局。合理開發懷遠縣旅游資源，以旅游業帶動懷遠縣經濟發展，因此懷遠縣政府應當重視水體保護以及生活污水、工業廢水的處理工作。不僅為人民提供美好的生活環境，還建成良好的招商引資環境以及促進旅游業發展。

四、水務環保PPP項目風險分析

PPP模式雖然受到了各地方政府的極力支持，但是依舊不能忽視的是其存在一定的風險。首先地方政府應當充分認識到水務環保PPP模式存在的風險，其次應當考慮如何在風險較低水平下發揮PPP的最大化作用，達到帕累托最優狀態。

（一）建設風險

由于基礎設施建設中普遍存在著對建設周期以及建設資金要求較高的現象，尤其是水務環保項目，在建設的初期購買基礎設備、建設二沉池、氧化溝等需要較高的初始資金投入。如果社會資本在短期出現了資金鏈斷裂的風險，建設將停滯不前，貸款資金無法按時歸還等一系列影響。

（二）政策風險

政策支持是PPP項目建設的重要推動因素，但是在不同時期不同領導班子的領導觀念不同。部分在建設的PPP項目會因為地方政府的領導人的變更而無法正常開展。同時也存在部分領導者為了一己私利或者盲目迎合政策風向，在沒有實地考察調研的基礎上盲目開展PPP項目，在項目進行中期發現項目建設不符合人民的基本生活要求，因此項目中斷。

（三）企業履約風險

PPP模式將社會資本引入到城市基礎建設或者基礎服務中。眾所周知，社會資本具有逐利性，在項目建設中部分企業會為了公司利益擅自變更在合同中承諾的設備或者提供的服務質量。因此政府在此種模式下應當對項目建設采取嚴格的監管措施，保證項目的正常開展以及良好運作。

（四）事故風險

在基礎設施建設以及運行維護中如有安全事故的發生，不可避免的將滯后PPP項目建設及開展，給PPP項目帶來損失，對企業和政府都將產生一定程度的影響。

五、PPP水務環保項目的建議

（一）完善制度保障

近年來，PPP項目不斷涌現，隨著“水十條”的落地，水務環保建設也風生水起。但目前對于PPP項目的立法法案還不健全，沒有明確的對PPP項目合同簽訂雙方的權利義務進行劃分，在PPP項目開展中存在的違約行為如何進行賠償以及處罰也沒有明確的制度保障。因此，為吸引更多優質社會資本進入PPP項目建設，應當完善對于PPP模式的立法，為項目開展提供良好的制度保障。

（二）多方監管

在PPP模式中，一般由政府充當監管者的角色，但是不能完全由政府一方進行監管，可以招標第三方監督機構，在公平公正公開額情況下，對于PPP項目建設、運行、維護進行監督。不僅可以開展有效合理的監督工作，還可以以合同雙方角度考慮項目進展進度和開展情況。

（三）政府扶持，給予優惠政策

水務環保項目是關系到人民群眾生活的基礎設施建設，因此政府應當加大扶持力度，對于中標的水務環保PPP項目給予稅收、土地等優惠政策，吸引更多社會資本入駐。例如，水務環保PPP項目企業所得稅享受國家規定的“三免三減半”的政策優惠。

（四）創新金融產品工具

對于PPP水務環保項目，一般存在著較大比重的銀行貸款。例如，懷遠國禎以特許經營權質押在中國農業銀行股份有限公司懷遠支行貸款7800萬元。面對如此龐大的資金需求，金融機構應當主動創新金融產品以及金融工具，充分做好資產證券化工作，在風險可控以及還款來源有保障的情況下為企業提供PPP項目資金。

蚌埠市懷遠縣通過PPP模式建設懷遠縣渦北污水處理廠，緩解了懷遠縣政府的財政資金壓力，也為懷遠人民提供了較為良好的生活環境以及投資環境。對于在水務環保項目中引入PPP模式，不僅要考慮如何規避可能出現的風險還要發揮社會資本的最大化作用，提高項目建設效率、優化項目質量。同時，國家立法機關應當完善有關PPP項目的立法，提供完善的制度保障。在良好的金融市場以及政策環境下，開啟水務環保PPP項目的新篇章。

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基金項目：

本文屬國家級大學生創新創業項目《基于PPP模式水務環保項目的案例研究——以蚌埠市懷遠縣為例》（編號：201610378451）階段性研究成果。