制度質量、經濟環境與PPP項目的效率

劉窮志+蘆越

摘 要：各地的制度質量、經濟環境在不同程度上影響著PPP項目的效率，以我國的水務基礎設施PPP項目為例進行實證研究發現，在制度質量方面，完善的法律法規、減少政府干預能夠促進PPP項目的成功，同時各地的經濟發展水平以及財政承受能力是保障PPP項目效率的基石。因此，在推行政府與社會資本合作模式時，應不斷完善與PPP相關的法律制度，將政府職能轉變為監督與支持，同時對地方政府的經濟水平、財政能力進行評估，防止地方政府將PPP模式作為融資渠道。

關鍵詞：PPP；制度質量；經濟環境；財政承受能力

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）06-0058-08

一、引言

在政策的驅動下，PPP模式在我國各地得到了廣泛的推廣，PPP能夠有效地將私人資本引入到公共領域，涉及的領域包括交通、通訊、水務以及能源。PPP不僅能夠有效地緩解財政赤字、預算壓力、供需差距，同時還能解決基礎建設公共提供無效率的問題，因為更多的私人參與者積極地加入到公共服務提供中，能夠將其運行效率、革新的技術與管理技能充分發揮到公共領域（Chowdhury et al，2011）[1]。在政府和社會資本合作的模式下，政府部門與私人企業能夠發揮各自的優勢，PPP模式能夠提供一種有效的方式，將競爭性招標、靈活協商以及風險分配引入到項目管理（Akintoye et al，2003）[2]，促成政府與私人企業實現共同的目標（Range et al，2012）[3]。

自1990年起，PPP項目在全世界范圍內得到各國政府的關注與使用，西方學者也在項目風險管理、關系管理、財政活力（Wibowo，2004）[4]等領域進行了較為深入的研究。而在近年，PPP項目的影響因素得到了許多學者的關注，PPP項目一般的合約期限會超過十年，因此政府與企業間需要有穩定而持續的合作關系，而能夠影響這種合作關系持續推進的因素則非常重要，隨著PPP的推進，對于影響PPP項目因素的研究，采用最多的方法就是關鍵成功因素，它逐漸被用于分析影響各個領域基礎設施PPP項目實施的情況，還包括不同的PPP模式以及階段，主要的因素包括風險分擔、政治支持、公眾支持、經濟能力等，但許多文獻都是基于其他文獻的分析，而鮮有實證數據的論證，因此本文希望通過我國水務基礎設施PPP項目實施效率的情況，并將其中能夠產生持續影響的因素，即制度質量與經濟環境納入到一個計量模型中，進行實證研究。

在我國水務基礎設施PPP項目中，隨著政府與社會資本合作的推進，污水處理率處于逐步提高的穩定狀態，供水設施以及調水系統也得到了長足的發展，但是也存在一定的問題，仍有一些項目在實施過程中由于效率不高、資金不到位等多方面的原因而中斷。實際上，在實施PPP的過程中，制度質量與經濟環境會持續對項目有所影響，然而我國各地方政府在制度質量、經濟環境上還存在不一致，因而各地能夠給PPP項目實施的基礎也是有差異的。在法律制度方面，我國雖然在全國范圍內有《中國人民共和國政府采購法實施條例》《中國人民共和國政府采購法》《中國人民共和國預算法》作為PPP項目的法律支撐，部分地方政府也相繼出臺了一些地方規范性文件，但是許多地方政府相應的制度環境還未與PPP發展的水平持平；而在經濟方面，隨著經濟改革的持續深入與推進，地區間的不平衡雖然在逐漸拉小，但是現階段的情況依舊是東、中、西部間存在一定的差距。因此，本文希望通過市政分析，探尋哪些具體的制度因素以及經濟指標會對PPP項目的效率產生影響，以及影響的程度，同時為日后能夠更好地開展政府與社會資本合作提出一定建議。

二、理論分析與研究假設

PPP項目的質量受到許多方面因素的影響，但是考慮到PPP模式是促進政府與社會資本有效合作的方式，因此本文考慮三個因素：政府引導的制度質量、宏觀經濟環境以及投資者的條件。另外，在我國大部分的PPP項目是以省為單位進行審批與報送，因此本文在考慮政府制度質量與宏觀經濟環境的時候，則以“省”來劃分，并以相應的省級數據進行實證分析。通過在世界范圍內的大量問卷調研與專家評估（Kaufmann et al，2010）[5]，這些數據所形成的全球治理指標（Worldwide Governance Indicators，WGI），包括話語權與問責制、政府效率、規制質量、法律規則以及防治腐敗六項。截至目前，世界銀行已經編制了215個國家或地區從1996—2013年的治理數據。這些指標衡量了國家的治理環境，同時也為本文尋找PPP成功實施的制度影響因素提供了思路。

（一）政府制度質量

1. 制度保障。隨著PPP模式廣泛參與到我國各地的基礎設施建設中，我國政府頒布了《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，為我國政府和社會資本合作模式的持續發展提供了有效的指導，其中尤為強調PPP項目的法治規范、制度保障。法律規則衡量的是參與PPP項目的所有機構受到法律約束的程度，尤其是在合同執行方面。因為PPP項目含有契約的立法關系，合同中確立參與者的權利與義務，所以合同執行也是對法治規范、制度保障的有效反映，它也對經濟發展起到了至關重要的作用（Djankov et al，2006）[6]。

假設1：制度保障與水務基礎設施PPP項目的質量呈正相關的關系。

2. 政府干預程度。PPP模式是通過財政資本引導私人資本進入公共領域，借助市場手段，提高資源配置的效率，有效推進基礎設施的建設與運營，政府職能應該由公共產品與服務的供給者轉變為監督者（陳婉玲，2014）[7]。但是我國在經濟體制轉型期間，并不是在全國范圍內同時開展的（馬連福 等，2011）[8]，“試點”方式使部分地區更早地使用市場手段、參與市場競爭、發展市場經濟，而各地的制度差異也使得這種市場化程度的差異更大，另外，地方政府通過國有企業對市場具有不同程度的干預（趙靜 等，2014）[9]，這都會影響地方政府與私人企業在投資方面的態度與行為。另外，我國以GDP為標準的“晉升錦標賽”，也會激勵地方政府官員對地方經濟進行干預，更傾向于將資源分配到具有“高回報”的基礎設施上，而忽略民生需求但投資回報率低的領域。

假設2：政府干預程度與水務基礎設施PPP項目的質量呈反相關的關系。

3. 投資者保護。投資者保護是指政府對投資者合法權益的保護，對其成立、運行、經營所頒布的相應制度、機制，以及所賦予的知情權等。投資者的合法權益如果得不到保障，那么則會增加投機行為以及更高的交易成本，進而會影響私人投資者的決定（Oxley，1999）[10]，對跨國企業的投資決策尤為明顯（肖松，2010）[11]，同時投資者保護的執行還會影響上市公司的資本結構（沈藝峰 等，2009）[12]，最終會影響到公司資本的使用與投資的決策，但是結合外部環境之后，對投資者的保護會對企業的績效產生較為復雜的影響（孔兵，2010）[13]，尤其是當地方政府對當地的一些企業進行過度保護，而破壞市場競爭的時候，則更會讓外來投資者望而卻步。

假設3：投資者保護的程度與水務基礎設施PPP項目的質量具有反相關性。

4. 市場開放度。市場開放度反映了政府政策、競爭范圍以及地方文化阻礙商業發展的情況，是指市場參與者能夠進入市場的難易程度。完全開放的市場是一個完全自由的市場，所有的市場參與者都會不受任何外部的限制進行交易。市場開放度主要表現在國家或地區的政府通過投資決定對市場產生的重要持續的作用，以及在促進貿易自由方面所做的努力。市場的開放程度越高，越能夠更有效地促進市場各個方面的發展，隨著區際間市場開放程度的不斷提高，地方保護主義的限制也被逐漸削弱，市場要素的流動更加自由，從而會提高經濟發展與生產效率（張穎熙 等，2013）[14]，而這又進一步促進了市場開放；但是資本市場的開放也會影響到貨幣政策的獨立性，對經濟帶來負面影響（孫永強 等，2013）[15]，但是規范有效的貨幣流通渠道會更強化資本開放的積極作用。

假設4：市場開放度高的地區更有利于水務基礎設施PPP項目取得成功。

（二）經濟發展

1. 宏觀經濟。穩定的宏觀經濟發展能夠減少私有企業的經營風險，同時也提高了他們對未來前景的預期（Sharma，2012）[16]。PPP項目一般具有投資規模大、回報期過長、成本投入巨大等特點，因此穩定、可持續的宏觀經發展環境是促使社會資本參與公共項目的重要條件，這為私人部門在較長時期內的投資能夠獲得利益提供了一定程度的保障，而宏觀經濟條件較差的省份將會阻礙PPP項目的成功。

假設5：穩定、健康發展的宏觀經濟環境與PPP項目成功的幾率成正相關的關系。

2. 財政承受能力。隨著PPP模式在我國的大力推行，截至2015年，全國的PPP項目已經達到兩萬多億元的規模，但是很多地方政府只是把PPP模式當作緩解債務壓力的渠道之一，在財政收支矛盾較為突出的地區，地方政府通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式變相融資，對項目進行包裝，因而不能盲目批準PPP項目，需要結合地方政府的財政承受能力（梁尚敏，1987）[17]。雖然，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）中指出政府更多的是監管的角色，以及對社會資本支付必要的“政府付費”，但是財政承受能力會影響到社會資本對地方政府契約精神的信心。政府較強的財政承受力能夠提高對社會資本的吸引力，降低PPP項目中斷的風險，在必要的時候也有能力給予社會資本一定的支持。

假設6：財政承受能力強的地區會提高PPP項目的成功率。

三、研究方法

（一）數據描述

為了驗證假設，本文將利用我國1997—2009年①中國PPP項目的數據來進行實證分析，PPP項目的相關數據來自于世界銀行與PPIAF（Public-Private Infrastructure Advisory Facility）共同建立的PPI（Public Private in Infrastructure）項目數據庫。該數據庫記錄了1990—2014年我國所有PPP項目的相關情況，在此期間基礎設施所覆蓋的領域包括交通、能源、通訊和水務，共1204個項目。其中交通部門有相應的二級部門，包括公路（55.17%）、鐵路（6.13%）、港口（32.18%）、機場（6.52%）；能源部門則被分為電力（63%）與天然氣（37%）兩個二級部門；水務部門則包括污水處理廠（90.6%）、供水設施（9.17%）以及調水系統（0.23%）。總投資達到131.331億美元，其中占最大投資比重的項目是能源部門中的電力項目，另外所有項目中36個項目處于撤銷的狀態，占到4%。從圖1和圖2中可以看出在1990—2014年，我國PPP項目進入了快速發展的階段，無論是從項目數量，還是項目金額上都具有一定的規模。除通信部門相對特殊以外，因為其項目主要是由中國電信、中國移動、中國聯通和中國網通主導，其他三個部門都存在項目失敗的情況。

本文將以1997—2009年的水務基礎設施PPP項目為例，進行實證分析，從圖3中，我們可以看出1999—2007年項目數量呈現出穩步增長的趨勢，2007年以后增速有所降低。另外，世界銀行將數據庫中的72個國家分為低收入以及中等收入國家，并將其劃分為六大區域，根據這個思路，本文在對我國PPP項目進行分析的時候，也將我國劃分為東、中、西部地區②，其收入水平也相對應為高、中、低等收入水平。我國PPP項目的類型被分為特許權經營（concession）、資產剝離（divestiture）、新建項目（greenfield project）以及管理租賃合約（management and lease contract）四種形式，其中新建項目占到最大比重，達63.7%，其次是特許權經營占到29.9%，東部擁有的水務PPP項目占到55.89%，而中部和西部分別占到28.1%、16.01%。

（二）模型與變量

1. 模型選擇。為分析影響PPP項目成功的因素，本文采用的計量模型是：

Pit=β0+β1Git+β2Eit+β4Xit+εit

被解釋變量Pit表示項目的質量，項目質量由兩個被解釋變量來反映不同的維度，解釋變量Git和Eit分別指政府制度質量、經濟發展，Xit是一組控制變量，εit代表隨機擾動項。

2. 變量選取。本文選取了世界銀行PPI數據庫中1997—2009年我國水務基礎設施PPP項目，數據庫中的項目共有四種狀態，包括建設（Construction）、運行（Operational）、完成（Concluded）以及取消（canceled），被解釋變量根據項目的狀態（Status），如果項目成功，被解釋變量則為1，其包含的狀態包括建設、運行和完成，否則為0。在我國水務基礎設施PPP項目中，有96.07%的項目處于成功的狀態。另外，被解釋變量還包括私人投資者所占項目所有權比重（OWN），傳統的公共產品與服務供給基本都是公共產權，而PPP模式下政府會放松對產品或服務所有權的約束（唐祥來，2011）[18]，因為私人部門管理PPP項目的建設與運行，所有權對其也有激勵作用，而且所有權的比重也意味著公私部門間的權利與義務的劃分（陸曉春 等，2014）[19]。當私人投資者持有較大比例的產權時，為了獲得更高的投資收益，私人投資者將投入更多的資金與時間去建設與運營PPP項目，并采取更先進的技術與管理方法，而這也使得整個PPP項目更具有效率與質量（姚東旻，2015）[20]。因此，私人投資者持有的比例能夠有效地反映PPP項目的效率。

解釋變量Git代表政府制度質量，包括制度保障、政府干預程度、投資者保護和市場開放度四個制度特征，對我國水務基礎設施PPP項目效率與質量的影響。除了政府經驗以外，其余的政府制度質量指標均來自樊綱等編著的《中國市場化指數：各地區市場化相對進程2011年報告》[21]，制度保障采用的是“市場中介組織的發育和法律制度環境”（Law）指標，指數越小，則制度的保障程度就越低；政府干預程度采用的是“市場分配經濟資源的比重”（Market）和“減少政府對企業的干預”（Government）兩項指標，“市場分配經濟資源的比重”指數越大，則市場分配經濟資源的比重就越大，從而政府干預程度就越低，“減少政府對企業的干預”指數越大，則政府減少的干預越多，則政府干預企業的程度就越低；投資者保護采用的是“對生產者合法權益的保護”（Equities），指數越大，則保護程度越高；市場開放度采用的是“引進外資的程度”（Openness）指標，指數越大，則外資引進的程度就越高，市場開放的程度也越高。解釋變量Eit代表經濟發展情況，包括宏觀經濟和財政承受能力兩個經濟指標。指標的數據來源主要是1997—2009年《中國統計年鑒》。宏觀經濟采取的指標是各地區國內生產總值的增長指數（Growth）與各地區國內生產總值（GDP），財政承受能力采用的指標是各地區財政支出與財政收入的比值（Finance）。

控制變量Xit，主要是投資者與項目情況，數據主要來源于世界銀行的PPI數據庫。投資者的情況主要包括投資者數量（Investors）和私人投資者所占項目所有權比重（Ownership）兩個指標，投資者數量的增加會增加其磋商與協議的難度，降低合作效率，提高相應的成本，因此總體而言投資者數量的增加會對PPP項目的結果造成負面的影響，但是考慮到地區間經濟發展的差異，在一些收入水平較低的省區，更多的投資機構則意味著在PPP項目中能夠使用的技術與支持就更多，有更多機構共同負擔成本與風險，同時為了各自的利益也會互相監督。因此，在經濟發展相對緩慢的省區，更多的投資者參與反而會有利于PPP項目的實施。投資者數量為1的則設為1，數量大于1的都設為2；項目情況主要包括項目時間（Duration）、項目二級部門（Sector），將部門設為啞變量，設定如果是污水處理廠，就將其定為1，其余均為0。

（三）描述性統計

根據對數據的整理，剔除1997—2009年水務基礎設施PPP項目中部分數據缺失的項目③，因此在此階段僅對剩余的314個項目進行實證分析，表1是變量的描述性統計。

（四）實證結果

本文探討PPP項目的效率，一方面被解釋變量為項目的狀態（STA），由于本文的數據是采用我國不同年份的PPP項目，項目狀態只分為成功（1）或者是失敗（0）兩個選項，因此采用二元選擇模型對被解釋變量、解釋變量與控制變量的相關性進行估計，分析影響水務基礎設施PPP項目成功的制度與經濟因素，模型中包含8個解釋變量和4個控制變量，實證結果如表2所示：

表2中的估計1、3、5采用的是二元選擇模型中的Logit方法估計，估計2、4、6則采用Probit方法估計。模型1、2主要用于檢驗假設1—4，即制度質量對我國水務PPP項目成功的影響，模型3、4主要用于檢驗假設5、6，即經濟發展對其成功的影響，而模型5、6則是為了分析制度質量與經濟發展對PPP項目成功的共同作用。從影響項目成敗的實證結果來看，單獨分析制度環境對其影響，可以看到法律環境、市場分配經濟資源比重、對生產者保護有更為顯著的影響，當法律制度越完善，市場分配經濟資源比重越高，對生產者的保護越少，那么更有利于PPP項目的成功，這說明各地需要建立與PPP實施和發展相關的制度，同時在運作上減少政府的干預，發揮市場的作用；而單獨分析經濟發展對PPP項目成功實施的影響，可以看到地區生產總值、增長指數與財政承受能力都呈現正相關關系，說明了經濟是其成功的堅實基礎。最后，將制度環境、經濟發展與PPP項目的成功三者進行實證分析，發現法律環境、市場分配經濟資源比重、對生產者保護以及地區生產總值與其關系更為顯著。

PPP項目效率的另一方面則涉及私人投資者所占項目所有權比重，當私人占比越高，則項目對企業的吸引程度就越高，企業也會投入更多的資源進行有效的運營，本文采用基本的多元線性回歸方法以及截斷回歸模型，被解釋變量為私人投資者所占項目所有權比重（OWN），解釋變量包括制度因素5個，經濟因素4個，以及4個控制變量，實證結果如表3。

表3中的估計1、3、5采用的是二元選擇模型中的GLS方法估計，估計2、4、6則采用截斷回歸模型方法估計。模型1、2主要用于檢驗假設1—4，即制度質量對我國水務PPP項目效率的影響，模型3、4主要用于檢驗假設5、6，即經濟發展對其效率的影響，而模型5、6則是為了分析制度質量與經濟發展對PPP項目效率的共同作用。從實證的結果可以看到，單獨對制度質量與PPP項目的效率進行相關性分析時，“市場中介組織的發育和法律制度環境”與“市場分配經濟資源的比重”兩項指標呈現出最為顯著的正相關關系；單獨對經濟環境與PPP項目的效率進行相關性分析時，發現地區生產總值、增長指數以及財政承受能力都呈現出顯著的正相關關系；而分析制度質量與經濟環境對PPP項目效率的共同效應時，制度質量方面，“市場中介組織的發育和法律制度環境”呈現顯著正相關，“對生產者合法權益的保護”呈現顯著負相關，而經濟環境的三項指標都呈現出顯著的正相關關系。這說明經濟發展對PPP項目的運行效率影響更大，地方經濟的可持續發展是PPP項目效率提高的基礎，同時法律制度的建立與實施能夠有效提高PPP項目的運行效率，加強市場在資源配置的作用，減少政府的干預，其他指標的實證結果也都印證了前一部分的假設。

四、結論與政策建議

本文通過實證分析，探討了各省的制度質量與經濟發展對PPP項目效率的影響。在制度方面，完善的法律制度，減少政府的干預，提高市場分配經濟資源的比重都有助于PPP項目的效率，另外地方政府對企業的過多保護也會阻礙PPP項目的發展。在經濟方面，地方的經濟實力是吸引私人企業的重要因素，經濟發展與企業所占的項目比重呈現正相關關系，這樣企業能夠通過其先進的技術、管理手段來提高PPP項目運營效率。基于以上結論，本文提出以下建議：

第一，隨著PPP項目在全國各省市的加速推廣，從中央到地方各級政府需要不斷完善與PPP有關的法律法規以及相應的規范性文件，包括PPP項目招標、訂立合約、預算管理、實施規范、風險控制、質量監測、效益評估等都需要納入相應的制度體系中，這不僅能夠切實保障PPP項目的有效實施，同時還能夠保證企業的切實利益。一方面，完善的法律制度能夠吸引更多優質的社會資本，使企業的利益能夠得到法律的保護。另一方面，也能夠激勵企業投入更多的資源去建設與運營PPP項目中的基礎設施。

第二，政府應該逐漸轉換在PPP項目中的角色，各級政府應該更多地起到監督的作用，利用市場手段合理引導社會資本有效地進入基礎設施領域。雖然政府應該減少PPP項目企業建設與運營過程中的干預，但在選擇優質企業上應做出謹慎的決定。同時，政府需要對企業的PPP項目運行進行監督，及時發現問題，解決問題，從而提高PPP項目的運行效率。

第三，地方經濟的可持續發展仍舊是PPP項目能夠有效實施的基石，項目實施之前應該對當地的經濟環境以及相應的財政承受能力進行評估，防止地方政府將PPP模式當作新的融資渠道或是彌補地方債務的手段，而更多的是利用PPP模式使地方經濟得到良性循環以及可持續的發展。

注釋：

①選取1997-2009年的數據主要是基于之后制度變量數據的可獲得性考慮，樊綱編制的《中國市場化指數》中相關指標只更新到2009年。

②東部地區包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南11個省（直轄市），中部地區包括黑龍江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南8個省，西部地區包括內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆12個省（自治區、直轄市）。

③合同期限有15個項目缺失數據，故剔除。

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責任編輯：張 然