巴西政府數據開放的特點及對我國的啟示

何乃東　黃如花

摘 要：文章通過對有關巴西政府數據開放的文獻資料與網站內容調查，獲取原始材料并進行內容的概括和分析。研究發現巴西聯邦政府的數據開放具有制定了完善的政策法規、擁有詳細的政府數據開放標準與流程、廣泛吸引社會公眾參與、積極開展國際合作等特點，值得我國的政府數據開放在政府頂層設計、吸引社會民眾參與以及挖掘數據價值等方面借鑒。

關鍵詞：巴西；政府數據；開放數據；開放政策；法律法規

中圖分類號：D912.17；G203 文獻標識碼：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017005

Abstract This paper summarizes the advantages of open government data of the Brazilian Federal Government in order to put forward feasible suggestions for the development of open government data in China. With literature review and survey of the websites， it is found that Brazilian government has made perfect policies and regulations， formulated detailed standards and processes to attract public participation and active international cooperation. Finally， the author puts forward three suggestions for China to open government data： to make top-level design， to attract the public participation and to dig the data value.

Key words Brazil； government data； open data； open policy； laws and regulations

政府數據開放（Open Government Data，OGD）作為開放政府建設的重要方面，已受到各國政府和國際組織的關注。巴西在開放知識基金會（Open Knowledge Foundation）發布的《2015全球開放數據指數》[1]（Global Open Data Index）中得分790，排名第13位，位列發展中國家第一位。在2016年的萬維網基金會（World Wide Web Foundation）發布的《開放數據晴雨表：全球報告》（第三版）[2]（Open Data Barometer： Global Report-Third Edition）中，巴西綜合排名第17位，且其“實施”維度得分80，排名全球第三，僅次于英國和美國。可見，巴西已成為政府數據開放影響力較高的發展中國家。

巴西和中國同屬于發展中國家，都是金磚四國的成員國，但兩國的政府數據開放，無論從國際組織的排名還是實際的成果上看，中國的政府數據開放與巴西都存在著較大的差距。同時，巴西在政府數據開放方面，也存在不足和待解決的問題。鑒于此，本文擬對巴西政府數據開放的實踐進行分析，總結其政府數據開放的特點，旨在探究其可供我國借鑒的經驗，有助于我國在政府數據開放方面少走彎路。

1 政策法規及特點

巴西政府為了促進和保障政府數據開放，圍繞政府數據開放的組織機構、開放流程、數據標準等相關方面制定了一系列完善的政策和法規（見表1）。

巴西政府數據開放往往是“政策法規先行”，政府數據開放的過程始終伴隨著政策法規的制定，涉及到政府數據開放的管理、標準流程和利用等方面。這些政策法規具有內容全面、不斷發展特點。

1.1 政策法規涉及內容全面

為了保障公民獲取信息的基本權利，巴西于2011年11月18日制定《信息獲取法》。該法對“信息”“文獻”“機密信息”“個人信息”“信息處理”以及信息的“可用性”“權威性”“完整性”等基本概念做了界定。對政府部門和機構提出要求，要對信息進行管理、保護和開放，尤其是機密信息和個人信息的保護。明確了公民對于獲取政府機構文檔和記錄中的信息、政府機構活動的信息、社會公共財產管理信息以及政府監控行為的信息等獲取的權利，以及政府機構公開組織機構信息、財政轉移記錄、支出信息、招標信息、監控信息和社會常見問題回應等信息的義務。《信息獲取法》還對信息獲取過程中獲取請求和信息來源做了規定，還特別提出了信息的訪問控制和保密條款，以保護機密信息和個人信息。信息獲取法對聯邦憲法規定的公民享有的“對信息獲取的權利”做出了具體的闡釋，是保障公民獲取政府信息權利的最直接和最具有實踐操作性的法律。

在政府數據開放管理方面，2011年10月11日，7579號法令規定了建立聯邦行政部門信息技術資源管理系統；2012年5月16日，7724號法令規定在訪問限制和保密期限內對信息進行分類和獲取的程序；2000年10月18日，7724號法令設立電子政府執行委員會；2014年7804號法案在規劃部建立公共數據管理委員會等。在政府數據開放的流程與標準方面，2002年3月27日，第5號決議授權部署聯邦數據處理服務認證機構；2002年7月29日，第7號決議為聯邦公共管理網站制定規則和指南；第4號行政決定制定國家開放數據基礎設施；2011年9月14日法令制定“開放政府國家行動計劃”等。

在政府數據開放利用方面，2014年7804號法案建立“開放數據法”，負責編制《公共行政開放數據手冊》，并規定為國際電聯這樣的組織提供網絡應用接口和結構化的開放數據。在公民獲取政府數據權利保障方面，聯邦憲法規定了公民獲取信息的權利；信息獲取法規定所有巴西政府機構的公共信息都可以被獲取，規定了公眾和個人提出獲取某方面信息請求的程序等。

1.2 法律法規一脈相承，不斷發展

巴西法律從最基礎的憲法提出“信息獲取權利”的概念，到制定具體法律—《信息獲取法》，用于保障公民獲取政府信息的權利，再具體到保障獲取開放政府數據，外加與之相輔相成的各條法令的制定，可以發現巴西在保障公民獲取政府開放數據方面，形成了一套完善的法律法規，從聯邦憲法，到信息獲取法，再到131補充法和2014年7804號法案的提出，各個法律法規之間不是相互獨立的，他們之間具有一脈相承的關系，是從“信息獲取”的概念外延發展到“保障開放政府數據”具體實踐。

正式得益于這些法律法規政策的制定，才使得在《開放數據晴雨表：全球報告》（第三版）中，在“政府開支（Government Spending）”這一項上，只有巴西和排名第一的英國做到了數據公開[17]，數據公開立法的只有巴西、法國、韓國、和英國[17]。巴西政府制定的這些政策和法規有效地消除了政府數據開放過程中來自政府內部的的阻礙，使巴西政府數據開放有法可依、有據可循。

2 巴西政府數據開放的流程與標準

為了促進巴西政府數據開放，巴西政府推出了開放數據計劃（open data plan）。開放數據計劃的目的是設計一整套標準化的數據發布流程來指導政府數據開放，從而完善政府部門各機構向社會民眾和社會組織與機構提供數據。開放數據計劃包括兩個層面，一是在國家指導層面上，實施國家開放數據基礎設施（INDA）行動計劃，二是在具體實施層面上政府部門各級機構推行自己的開放數據行動計劃。

2.1 政府數據開放流程

為了配合INDA的行動計劃，巴西聯邦政府部門和機構都要依據INDA的行動計劃提出并實施部門和機構內部的數據開放計劃。為了指導和幫助聯邦政府部門和機構能較快的理解、提出、實施機構內部的開放數據行動計劃，巴西聯邦政府召開了開放數據計劃和政府政策研討會（Seminar and Workshop Plans Open Data and Government Policy for Data Opening），這種培訓性質的研討會從2004年開始以來，巴西聯邦政府一直堅持實行，至今一共舉行了14屆。從實施的情況來看，巴西聯邦政府部門和機構數據開放的工作計劃[18]分為3個階段：（1）推出自己的開放數據計劃；（2）至少完成開放數據計劃的75%；（3）更新和維護巴西開放數據門戶網站上自己機構開放的數據。在推出自己的開放數據計劃這個第一階段，又可以分為4個步驟[19]（見圖1）。目前已有27個聯邦政府部門和機構提出了自己2016-2017年的開放數據行動計劃[20]，并都對自己工作計劃的三個階段承諾了完成時間。

INDA行動計劃與聯邦政府部門和機構的開放數據行動計劃是巴西聯邦政府數據開放最直接具體的行動，也正是由于這些詳細的行動計劃，使得巴西在《開放數據晴雨表：全球報告》[17]（第三版）中，在“實施”維度上得分80，排名全球第三。

2.2 政府數據開放標準

INDA是由巴西規劃、預算和管理部負責的政府數據開放的重要舉措，于2012年5月12日開始實施。它通過制定一套開放數據的模式、技術、程序和控制機制方面的標準，用于規范開放數據格式，促進政府數據的傳播和獲取。它的目標包括[19]：定義、組織和協調開放數據并建立其運作模式；支持、授權和改善開放數據活動，并為聯邦各級政府機構的數據開放提供技術支持；提升開放數據的價值等。INDA要負責建立巴西聯邦政府數據開放的許可模型，制定和實施INDA行動計劃。INDA2013-2014年行動計劃于2013年2月被通過，計劃的內容包括[19]：INDA的能力建設計劃、行動計劃的推廣、新版本的巴西開放數據門戶建設——dados.gov.br、評估巴西開放數據的現有許可協議、開放數據的成熟度模型、提供開放數據技術支持、授權制定國家開放數據政策、鼓勵社會公眾參與INDA、開展促進和刺激開放數據生態系統的行動等。可見，INDA的行動計劃不僅涉及國家層面、社會層面的標準，還包括政府數據開放微觀層面上的標準，涉及到政府數據開放的技術支持、許可協議、政策保障、成熟度模型等具體措施。

巴西政府數據開放過程中還積極地運用信息技術和國際通用標準，保證了政府數據開放的順利進行。Web2.0和關聯數據等技術不僅可以增強政府數據開放門戶的用戶體驗，還可以提升數據的價值和使用效率。巴西政府數據開放門戶網站采用了開放知識基金會的CKAN工具，使得門戶網站數據的發布與獲取更加便捷；使用“open spending”工具使得政府的預算與開銷數據可視化；使用開放知識基金會的開放數據手冊[21]（Open Data Handbook）、巴西W3C組織的政府開放數據手冊[22]（Manual of open data： government）、世界銀行的開放政府數據工具包[23]（Open Government Data Toolkit）、開放數據研究所（Open Data Institute）的開放數據成熟度模型[24]（Maturity Model for Open Data）作為巴西政府機構在制定政府開放數據政策時的參考等。這些信息技術和國際組織通用的標準可以使得巴西政府數據開放門戶更具有兼容性，為以后的發展更新和升級奠定了基礎。

為了保障開放數據政策的有效執行，巴西聯邦政府還總結了一系列指導聯邦政府部門和機構進行開放數據的文件（見表2）。這些文件從政府數據開放的數據范圍、數據流程、技術支持、開放數據計劃制定等角度做出規范和說明，可以促進巴西聯邦政府進一步開展數據開放行動，有助于提升巴西聯邦政府數據開放的整體水平。

3 廣泛吸引社會公眾的參與

政府數據開放不是政府單方面的事，它需要整個社會的共同參與，巴西聯邦政府積極地鼓勵社會公眾和社會團體參與政府數據開放和使用政府數據。巴西第一版《開放政府聯盟行動計劃》就是由巴西聯邦政府成立的民間社會工作組（the Working Group of Civil Society）完成的。它召集了10個民間社會組織，協助工作組的執行小組制定推動政府數據開放和民眾社會參與的措施，以及支持決策過程和監督行動計劃的實施情況，社會團體也可以加入到對于行動計劃的提案討論中。普通民眾也可以通過一個在線平臺——民主論壇加入到討論中。該工作組還會組織政府和社會團體之間的對話會議，在第二版的行動計劃中一共有19項承諾行動是由這種對話會議產生的。在巴西發布的開放數據行動計劃中，也明確提出了“要形成與社會團體共同決策的機制” [30]。

2012年巴西召開了第一次全國透明度和社會控制會議（the 1st National Conference on Transparency and Social Control），用于提升巴西政府透明度和促進政府數據開放。會議的參會者來自巴西所有州和聯邦區的2750個城市，會議動員了近100萬巴西人，并且直接參與會議的超過15萬人。來自巴西全國各地的代表討論并批準了旨在提高巴西政府透明度和加強公共信息獲取便利性的提案，部分關于政府數據開放的提案被收錄進第二版《開放政府聯盟行動計劃》中。

巴西政府數據開放門戶的建設全程都在社會成員的共同參與下完成的，以促進政府數據的利用。如巴西開放知識基金會（Open Knowledge Foundation Brazil）、W3C巴西辦事處（W3C Brazilian Office）等社會其他民間團體在門戶建設過程中，積極幫助巴西開發數據集，制定開放數據指南等。有社會民眾和社會團體參與到政府數據開放中，讓政府數據開放的過程得到監督，也可以使巴西政府數據有目的、有針對性的開放，提升了數據的價值和提高了數據的利用效率。

4 積極開展國際合作

4.1 參與創建開放政府聯盟

2011年4月，巴西作為創始國加入了開放政府聯盟[31]（Open Government Data Partnership），共同制定了《開放政府聯盟宣言》（Declaration of Open Government Partnership），該聯盟宗旨是為加強政府活動的透明度，提高公民的社會參與度和改善公共服務，而政府數據開放是提升政府活動透明度的重要手段之一。

加入開放政府聯盟后，巴西積極開展和其他成員國的交流與合作，借鑒他們在政府數據開放上的發展經驗，有力地推動了巴西政府數據開放的發展。巴西聯邦政府在2011年制定了第一版《開放政府聯盟行動計劃》，但是開放政府聯盟評價報告認為巴西政府數據開放缺乏深度，如參與到政府數據開放的只有兩個部門——主計長辦公室和規劃，預算和管理部，承諾的行動側重于數據開放基礎設施的建設上，如門戶網站、數據庫的建設。因此巴西《開放政府聯盟行動計劃》第二版[32]做出了積極地應對和改變，增加了巴西聯邦政府數據開放的機構主體，有8個聯邦政府部門參與政府數據開放。擴大了政府數據開放的范圍，承諾行動開始側重于政府數據開放的具體開放內容，涉及到政府開支、民生、地理、軍事、教育、司法等方面的政府數據，承諾的行動數量也增加了將近一倍之多。加入開放政府聯盟極大地推動了巴西政府數據開放的進程和發展。

4.2 參加開放政府聯盟高級別會議

2011年7月12日，巴西參加了在美國華盛頓舉辦的開放政府聯盟高級別會議[33]（the Open Government Partnership High-Level Meeting），與美國等與會國家積極探討如何利用新的信息技術推動政府數據開放，提升政府透明度，發揮OGP在國際社會中的積極作用，為巴西政府數據開放在信息技術利用方面積累了經驗。

4.3 參加拉丁美洲開放數據區域會議

2013年6月26日，巴西參加了拉丁美洲開放數據區域會議[34]（Regional Conference on Open Data for Latin America and the Carbibbean），參與討論了政府數據開放的技術、內容和政府職責等內容，積極探討了關于政府數據開放的利用與開放數據的價值等方面的議題。

同時，巴西還積極和其他國際組織開展合作，與萬維網聯盟（World Wide Web Consortium）合作建立了巴西W3C辦公室，作為民間社會機構，積極參與到巴西聯邦政府開放，在HTML、XML等方面積極提供技術支持與監督。通過積極與其他國家和國際組織開展交流與合作，一方面，巴西聯邦政府能及時吸收別國政府數據開放的長處，增長國際視野，有助于更好地推動巴西的政府數據開放；另一方面，依托加入開放政府聯盟，該組織的宣言和發展準則對巴西來說會形成一種外力，從巴西政府外部來推動巴西政府數據開放進程。

5 巴西政府數據開放對我國的啟示

雖然巴西聯邦政府制定了一系列的政策、法規、制度、標準去實施政府數據開放，但是這僅僅是政府數據開放的起點，政府數據開放是一個長期、緩慢的過程。與英、美、新西蘭等國家相比，巴西聯邦政府數據開放還存在不足，如開放的程度有待深入、政府數據開放的主體有待增多、開放的內容有待增加、監管方式不夠細粒化等。

我國政府數據開放剛剛起步，并已在氣象、水文、交通等方面實現了政府信息資源的部分增值利用[35]。但是我國政府數據開放還處在初級階段，政府信息資源服務還僅僅是以推進政府信息資源公開與利用為目的。借鑒巴西政府數據開放實踐的特點，可為我國政府數據開放有所啟示。

5.1 加強政府數據開放頂層設計

首先，政策法規保障。巴西政府開放數據的每一個計劃與行動都有相應的政策法規的保障，如《信息獲取法》、《131補充法》以及2002年7月29日第07號決議等各項政策法規。而在我國，目前涉及到明確政府開放數據的不僅缺乏法律保障，相關的政策也沒有到位，僅有2007年的《政府信息公開條例》以及《促進大數據發展行動綱要》這樣的規范性文件[36]。這就使得我國政府數據在開放的對象和開放的進度上強制性得不到保障。因此，我國急切需要制定相應的政府開放數據的專門政策和法規，從法律和國家戰略層面明確政府開放數據的要求，做好政府開放數據的計劃安排，以推動政府數據開放。

其次，加強統一協調。雖然我國政府有的已經開始進行政府數據開放，但往往還都是處于各自探索階段，缺乏全國性的統一協調組織。巴西聯邦政府每一次的政府數據公開行動和計劃，都成立一個由各級政府機構和組織共同組成的委員會，如開放政府部際委員會執行小組（CIGA）、國家開放數據基礎設施委員會（Committee of the National Infrastructure Open Data）等，這樣可以幫助破除機構間的數據開放阻礙，讓政府各機構都能遵循統一的方針、標準和計劃，讓政府數據開放有序進行。因而，我國急需在國家層面上成立政府數據開放行動小組，領導我國政府數據開放的全局行動、統一規劃，讓政府各級機構參與其中，為我國各地和各級政府進行政府數據開放指明方向。

最后，循序漸進，逐步開放。巴西聯邦政府從它提出開放政府計劃后，政府數據開放也是經過近5年發展才達到今天的水平。我國政府數據開放還處于初級階段，對于政府數據開放的內容、開放的流程還在探索階段。因此我國政府數據開放要尊重國情，了解我國政府的數據現狀，明確我國民眾對于政府數據的需求狀況，法規政策的支持情況，結合我國政府運作形式，循序漸進，逐步開放政府掌握的數據，不可將國外的政府數據開放模式照搬過來。

5.2 用戶需求為導向

政府數據開放最終面向的是社會民眾和社會機構，他們是利用政府數據最廣泛的群體。巴西《開放政府聯盟行動計劃》第二版[32]中明確提出設立永久性民間社會工作組（civil society Working Groups），并應制定若干機制，確保公民參與并監督行動計劃的執行情況。巴西政府還建立了由總控辦公室（the Office of the Comptroller General，CGU）管理的在線系統——電子公民信息服務（the Electronic Citizen Information Service，e-SIC），作為分析巴西民眾信息需求特點的工具，它可以將民眾的信息請求收集起來，匯集成巴西民眾信息需求的數據庫，當民眾的信息需求足夠多，形成一定規模的數據集后，就可以從數據中分析民眾信息需求的特點，從而提供更加具有針對性的個性化服務。讓用戶參與到政府數據開放中，不僅可以直接了解到用戶的需求，數據開放內容更具針對性，提升數據的利用效率，而且可以增強政府開放數據的質量，達到政府開放與數據增值的雙贏局面。

以用戶需求為導向，前提是我國政府需要明確民眾對于政府數據的需求是什么。目前，我國一些地方政府數據服務平臺已經在對訪問網站的用戶進行需求調研，如北京市政府資源數據網、上海市政府數據服務網等，都在網站上進行了關于政府數據需求情況的問卷調查。但是，這些網上調研的問卷卻不一定能夠反映出用戶的需求。一方面，這些政府數據服務平臺上的問卷簡單，另一方面，是各個地方政府數據服務平臺的各自調研，缺乏統一協調，用戶群體單一，調研時間周期往往較長，短時間內無法反映用戶的真正需求。對于用戶需求的調研，政府可以在統一協調之下外包給專業的第三方調研機構。這樣，使得調研更具有專業性，也會更加節約時間，在較短時間內得到民眾對于政府數據的真正需求。

5.3 挖掘數據價值

政府數據開放蘊含著巨大的潛力，通過開放政府數據，可以推動企業創造和創新，推廣以公民為中心的服務[37]。開放政府數據不僅能提升機構的財務透明度，還可以帶來每年至少3萬億的經濟價值。在波士頓，政府數據開放改變了公立學校的教學任務，改善了對父母、社區和學校的爭議問題。在歐洲，開放數據幫助學校管理者預測需要某些用品和服務時，將成本降低多達24%。2016年直接開放數據工作的預計數量為75000個工作崗位。從2016年到2020年，創造了近25000個額外的直接開放數據工作。2020年歐盟預測公共部門成本節約為170億歐元[38]。可見，政府數據開放可以帶來巨大的社會效益和經濟效益，雖然巴西政府數據開放在世界各國的排名中靠前，但是巴西從2011年開始GDP不斷下滑，巴西央行發布的最新《焦點調查》[39]報告顯示，2016年巴西經濟預計將衰退3.2%。巴西地理統計局發布的數據[40]顯示，截至2016年7月底，巴西失業率升至11.6%，失業人口達到1180萬，為2012年開始此項統計以來的最高水平。并且筆者在調查巴西政府數據開放的過程中，對于利用巴西政府數據、增加社會效益、提供職業崗位方面幾乎沒有相關數據。這是巴西政府數據開放的一個不足，因而我國在進行政府數據開放過程中，應當積極避免讓政府數據開放成為一個美麗的“陷阱”，應當挖掘政府數據開放的價值，讓政府數據開放全面服務社會。

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作者簡介：何乃東，男，武漢大學信息資源管理學院碩士研究生；黃如花，女，武漢大學信息資源研究中心教授，博士生導師。