電力體制改革兩年回顧：好的、壞的與討厭的

張樹偉

備受關注的電改走過兩年時光。不論成敗，改革開啟了中國電力行業(yè)的變革序幕。好與不好，更多要留待歷史評價。

2015年3月，《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)<2015>9號文）正式公布并執(zhí)行。以此文件為綱領，我國啟動了新一輪的電力體制改革。它明確了電力改革的總體思路與若干原則，對電力發(fā)展涉及到的方方面面（不限于體制改革，而包括很多糾正市場失靈的激勵、限制措施，以及過渡時期的臨時性政策安排）提出了主要任務清單與目標。

盡管文件本身存在著“改革內(nèi)容泛化，成為無所不包的大筐”的缺陷，但是之后陸續(xù)出臺的改革細則內(nèi)容聚焦在體制、機制與擴大競爭的政策變革上，開始做正確的事。兩年以來，相關的改革工作在陸續(xù)開展，特別體現(xiàn)在輸配電價核算、大用戶雙邊交易、省級電力市場試點、放開增量（乃至存量）售電與配電等方面。大部分省份與地區(qū)，都制定了電力改革方案并進行了程度不同、進度不一的試點與試驗。相應的，各項改革措施具有象征意義、程序性意義乃至最終的實質(zhì)意義。

與此同時，關于改革的目標、方向與目前的成效等出現(xiàn)了爭議性的討論，比如對于電價下降如何評價，對于棄風限電是否改善的前景、對于市場建設是否方向正確并可持續(xù)等問題。

在這樣一個改革中間節(jié)點上，本文不期望給出一個全景式的概括，而擬對已經(jīng)或者正在發(fā)生的主要變革，初步給出“好的”（近期出現(xiàn)的好的趨勢）、“壞的”（發(fā)生了嚴重扭曲，或者新的潛在問題，容易造成各種隱患，影響改革的可持續(xù)性）、”討厭”（長期存在的、關鍵性的影響效率與長期發(fā)展的問題）的評價，分析可能的風險與前景。

“好的”事情：實質(zhì)性改變是好的

電價原來還可以如此便宜。

長期以來，我國電價水平的討論受利益集團主導，呈現(xiàn)兩個誤導性的傾向。一個是總拿占用電量不到15%的居民用電說事，二是基于匯率轉(zhuǎn)換去比較幾乎不可貿(mào)易的電力商品的價格。這二者均存在邏輯、可比性、有無政策含義等諸多問題。并且，對于長期價格的上漲預期呈現(xiàn)一邊倒的態(tài)勢。

大用戶直購、輸配電價核算以及市場競價，使得形成的價格水平相比政府標桿電價，不同程度的下降，可以達到1-2毛錢之多。人們終于有機會意識到電價原來還可以如此便宜，并且應該如此便宜。電價作為體現(xiàn)供需的機制，終于跟體現(xiàn)政策目標的額外電價手段，有了比較明顯的區(qū)分。

當然，以“市場形成的價格”作為參考系，有些降價是過頭的（以下部分討論），而有些地區(qū)仍舊不夠，比如甘肅這種已建成風電、光伏容量早就超過自身用電負荷幾倍的地區(qū)，其市場形成的價格應該是在相當時間內(nèi)接近于零，高耗能大用戶理應享受這種水平的電價。而目前的價格水平，距離這一“有效率的水平”差距甚遠。因此，這一局面也無法在長期意義上釋放“停止新建機組”的有效信號，無法形成對過剩電力消化的激勵，惡化了棄風限電、過剩還繼續(xù)建設等各種問題。

打破電網(wǎng)壟斷邁出實質(zhì)步伐。

過去的電網(wǎng)，基本是集電力的輸配、售電、調(diào)度、建設為一體的壟斷企業(yè)，并且由于定價模式缺乏獨立的輸配電價，統(tǒng)購統(tǒng)銷，往往是市場中的唯一買家（從電廠）與唯一賣家（用戶），具有巨大的市場力量。這次的改革，在主輔分離的基礎上，有效地在放開新增配售電、制定獨立的輸配電價方面進行了改革，削弱了壟斷力量。

當然，壟斷業(yè)務的分離，仍舊是需要在財務、功能乃至所有權(quán)上更加進一步的分割，以降低其市場的控制力，給其他獨立市場主體以平等競爭的可能。目前亟需探討的是，如何防止電網(wǎng)從內(nèi)部遭“搶劫”——不同業(yè)務之間與內(nèi)外的收益轉(zhuǎn)移。

對未來的改變目標設定了明確的時間表。

對于電力現(xiàn)貨市場、發(fā)用電計劃，目前都明確了2017-2020年的時間表。不管這些進度的安排是否隨著時間的推移而變得現(xiàn)實或者不現(xiàn)實，具有明確的時間表無疑對評價改革的進程提供了有效的參考系。

基于競爭的政策設計越來越多，而基于規(guī)劃的越來越少。

市場要保持基本的活力，具有長期的技術進步與升級的激勵，公平的競爭不可少，而我國傳統(tǒng)的“水多了加面，面多了加水”式的規(guī)劃模式，本質(zhì)是限制與排斥競爭的。從國家能源局等機構(gòu)完成的電力體制改革細則文件來看，無論是電量、電力還是價格，基于競爭的政策設計越來越多，而基于規(guī)劃的越來越少。從“十三五”開始取消大部分“協(xié)調(diào)式”的能源與電力規(guī)劃，徹底改造其方法論與范式有了市場運行的基礎與支撐。這是一個巨大的進步。

交易中心與市場建設，具有程序性意義。

目前，全國各省以及地區(qū)成立了眾多的交易中心與市場，盡管基本開展的都是月度尺度以上的電量交易，而缺乏更加體現(xiàn)供需的短期市場，以及調(diào)度模式的改變。但是，這些事情，無疑是具有程序意義的。人們可以從中學到很多東西，促進市場的進一步擴大與成熟，包括但不限于軟硬件準備、營銷與法律事務等。

“壞的”事情：機制缺失與不可持續(xù)性

低電價成為可以不擇手段的目標，不具有可持續(xù)性。

現(xiàn)在有了低電價，不意味著未來不應該漲，不應該高。如果伴隨著原材料、能源投入的大幅上漲（比如去年下半年煤炭市場展現(xiàn)的那樣），那么電價的上漲是應該并且必須的。

要靈活的體現(xiàn)“應該高，還是應該低”，靈活的機制，而不是政府的自由量裁與指定價格是不可缺少的。

目前低電價的取得，部分來源于過去中央政府定價的虛高，也不得不說同時也存在著大量地區(qū)，屬于“不擇手段”實現(xiàn)的部分低價。比如，通常人為進一步分割市場，讓更多的電廠與更少的用戶進入市場，造成局部更大的供需失衡實現(xiàn)的。

這些“非理性”低價格的出現(xiàn)，或者來源于競價者的認識不足，短期虧損也在所不惜，或者來源于其他的扭曲政策。這些扭曲的政策（比如部分地區(qū)對電廠發(fā)電量的考核），造成了部分電廠即使經(jīng)濟上發(fā)一度虧一度（指的是發(fā)電收益還不能覆蓋可變成本，而不是會計意義上的虧損），但是礙于其他目標，也必須拿到發(fā)電的份額。這完全是對企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)的不當干預造成的非理性行為。

輸電電價核算仍舊沒有足夠透明的方式。

輸配電價核算關系到整個電力體制改革的成本與收益，需要客觀、明確的標準去界定合理與否，并體現(xiàn)動態(tài)激勵原則。主要的測算參數(shù)，比如有效資產(chǎn)的認定、合格成本的標準與范圍、收益率指標等都需要詳盡的規(guī)定。這是高度專業(yè)化的。目前，這一測算的過程仍舊是不透明的，特別是涉及到不同的地區(qū)、用戶以及電壓等級之間交叉補貼的問題上。

一般而言，輸電網(wǎng)是大部分用戶共用的，很難分得清楚誰用的多，誰用的少，需要所有用戶均攤。但是配電網(wǎng)可以找到較好的方式去區(qū)分誰是主要的受益者。因此只基于電壓等級的測算，可能會產(chǎn)生較大的用戶間的交叉補貼。需要找到一種公眾可以更好理解的方式，以破除“黑箱”模式。

監(jiān)管力量與能力的加強仍舊沒有提上日程。

隨著壟斷力量的削弱，市場出現(xiàn)了更多的參與主體，特別是在售電、增量配電、交易中心方面。但是，市場的有效運轉(zhuǎn)，是以明確的規(guī)則，以及規(guī)則的嚴格執(zhí)行為前提的，這些都離不開有效、透明的監(jiān)管。而監(jiān)管的力量與能力，在過去“振臂一呼、應者云集”的指揮思維環(huán)境下，是嚴重不足的，這是一項需要盡快提上日程的工作。

對投資自由決策權(quán)的干涉仍舊存在，即使是煤電。

要建立競爭性的能源市場，伴隨著兩大基本原則——第一，允許人拿著自己的錢犯錯誤；第二，不是正確的事情就是政府需要做的。前者涉及到投資自主決策權(quán)的問題。而后者涉及是否激勵相容的問題，如果是，就不需要政府層面介入去指揮。

2016年，煤電行業(yè)裝機出現(xiàn)了多種意義衡量（供需平衡、利用率，包括無法足夠回收投資的跌落的電價水平）上的過剩。中央能源管理部門再一次出現(xiàn)了控制總量的沖動，給未來的必要的煤電內(nèi)部優(yōu)化、煤電技術持續(xù)進步等超越總量平衡的結(jié)構(gòu)與效率問題帶來了陰影。

“討厭”的事情：歷史路徑依賴

一些長期存在的傳統(tǒng)思維方式、利益集團誤導仍舊極大地妨礙著我們的進步。這些“討厭”的事情包括：

電力調(diào)度數(shù)據(jù)不公開。

調(diào)度運行數(shù)據(jù)的實時上網(wǎng)公開是理解很多問題的基礎，特別是棄風棄光、長距離輸電是否靈活運行、調(diào)度是否足夠公正、系統(tǒng)冗余程度與備用水平等。

我國的發(fā)電與用電需求仍舊在系統(tǒng)平衡上是分離的，而調(diào)度具有較大的在年內(nèi)很多時間尺度上的自由量裁權(quán)。系統(tǒng)平衡的方式缺乏明確的規(guī)則，特別是偏差如何界定、誰去彌補、成本如何測算等問題。

這一調(diào)度數(shù)據(jù)的不公開，已經(jīng)嚴重影響了對電力行業(yè)幾乎所有問題的理解。我國應該出臺類似歐盟數(shù)據(jù)透明化工程（EU Transparency Regulation N °543/2013），以及美國信息公開法令等法律規(guī)定，保證電力調(diào)度數(shù)據(jù)的實時上網(wǎng)公開，以便于公眾與社會各界的理解。

“上大壓小”與長距離輸電的基荷運行方式。

在波動性的可再生能源出現(xiàn)以后，“大”往往成為提高電力系統(tǒng)靈活性的巨大障礙。因為可再生能源將極大的消損各種機組與系統(tǒng)整體的利用水平，重資產(chǎn)的基礎設施都將因為利用水平的下降而長期成本迅速上升，從而變得經(jīng)濟上不可行，成為“擱置資產(chǎn)”。

從整個系統(tǒng)而言，需要從系統(tǒng)靈活性提升的迫切性角度出發(fā)，盡快停止“上大壓小”工作，以及考慮提前退役大容量的火電機組與仍舊事實上處于基荷運行的輸電線路，特別是高壓大容量跨區(qū)線路。系統(tǒng)靈活性提升的方面，仍舊沒有在政策討論與出臺中得到足夠的重視。

調(diào)峰服務的泛化

標桿電價與年度發(fā)電計劃構(gòu)成了計劃時期電力管理的完整體系。但是這一體系隨著改革的深入將被陸續(xù)在各個時間尺度上打破，從而使得所謂的“調(diào)峰服務”的泛化成為一個問題。

面對著波動的需求與更大波動的可再生能源，要求機組完全可控可調(diào)（否則，不是這樣就意味著“服務”）已經(jīng)是完全不合理、產(chǎn)生巨大效率損失的要求。與此同時，大鍋飯式的調(diào)峰服務平衡模式需要盡快改變，而代之以更適合調(diào)峰的專業(yè)化機組。比如擴大已建成的天然氣單/聯(lián)合循環(huán)機組（啟停、爬坡、往復迅速，固定資產(chǎn)投資小）的應用范圍。

在這些方面，既有的電力改革文件基本沒有涉及，或者存在自我沖突的問題，迫切需要從機構(gòu)改革、政策變化等角度予以糾正。

結(jié)語

以市場化為基本特征的電力改革，其總的目標，是反映電力價格（價值）在時間、空間以及出力靈活上的變化，這是世界各國共同的追求。要在我國盡快實現(xiàn)這一目標，堅持市場基礎設施建設、完善監(jiān)管規(guī)則、打破過去的路徑依賴是必不可少的。電力體制改革兩年以來，益處多多，特別是在程序性與象征意義上。但是也存在一些隱憂，以及一些嚴重影響市場建設可持續(xù)的問題。

作為本文的結(jié)束，以上的表格作為筆者對過去兩年電改工作的主要評價。希望引發(fā)更多的討論。