《土地管理法》應該怎么改？

蔡繼明

出于深化土地制度改革的需要，《土地管理法》修改迫在眉睫。而根據《憲法》、《民法總則》、

《物權法》以及中央有關土地制度改革的各項決定的精神，修法的時機也已經成熟

《中華人民共和國土地管理法》（下稱土地管理法）頒布于1986年6月25日，至今已經過三次修訂。

現行征地制度使地方政府過度依賴土地出讓金發展經濟，造成地價、房價過高，使數億進城務工農民不能落戶，數千萬迂徒人口不能定居。圖/cFP

第一次修訂是在1988年，主要是根據1988年《憲法修正案》第十條第四款，這一條款刪除了“禁止土地出租”的規定，同時增加了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的規定。相應地，《土地管理法》中刪除了“禁止出租土地”的內容，并增加規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓”“國家依法實行國有土地有償使用制度”等內容，從而建立了國有土地有償使用制度。

第二次修訂是在1998年，主要是針對由于開發區熱、房地產熱導致耕地面積銳減，人地矛盾日益尖銳的嚴峻形勢，對農用地轉為建設用地做出了嚴格的法律限制。

第三次修訂是在2004年，一是將《土地管理法》第二條第四款修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”;二是將其他條款中的“征用”修改為“征收”，從而進一步明確了征地制度內涵。

最近的一次修訂啟動于2009年，經過多年討論，2012年12月底《土地管理法》修正案草案首次提交全國人大常委會審議，但未獲通過。這一版草案主要是取消了征地補償標準按農業年收入30倍上限計算的規定。

在接下來的兩年中，雖被列入全國人大常委會立法規劃，但該草案未再次提請審議。相關專家表示，按照立法法規定，該草案已終止審議，這意味著《土地管理法》將重新進行修訂。

2016年第十二屆全國人大常委會第二十五次會議決定，《土地管理法》修改列入十二屆全國人大常委會立法規劃中第一類項目，這意味著，2017年被終止多年的《土地管理法》修改將再次列入全國人大常委會立法議程。

現行土地管理法有三大弊端

《土地管理法》實施多年，其弊端已暴露無遺。

一是征地范圍過大，損害了農民土地權益。我國的征地制度是建立在城鄉二元土地制度基礎之上的：城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，城市向外擴展必須占用農村的土地。本來根據《憲法》第10條，國家為了公共利益的需要方可依法征收和征用農村集體的土地，但事實上改革開放以來，地方政府無論是出于公共利益還是非公共利益的需要，只要涉及到占用農村的土地，都一律采取征收方式。這樣一來，所謂公益性征地的范圍就無限擴大了，地方政府實際上是打著公共利益的幌子，把征用的土地大量用于工業、商業乃至房地產開發，而對失地農民則按照土地的農業用途給予補償，由此獲得巨額土地出讓金收入。僅2016年全國土地出讓金就高達3.5萬億元，近十年估計總量為20萬億元。

這種征地制度一方面使地方政府過度依賴土地出讓金發展經濟，造成地價、房價過高，使數億進城務工農民不能落戶，數千萬遷徙人口不能定居。2016年常住人口城鎮化率達到57.35%，但戶籍人口城鎮化率只有41.2%，2億多農民工及其家屬處在“半城市化”狀態，6000多萬留守兒童、5000多萬留守婦女和5000多萬留守老人滯留在農村。另一方面，這種征地制度加劇了城鄉之間、農民和政府之間的矛盾，致使群體性事件頻發。此外，這種征地制度還助長了大量腐敗行為，近年來幾乎所有曝光落馬的貪官都與征地拆遷和房地產有關。

二是農村集體建設用地的流轉受到嚴格限制，事實上取消了農村集體建設用地使用權。禁止集體土地進入建設用地市場，造成集體土地與國有土地產權不平等，使集體土地不能參與工業化、城市化建設，農民不能分享工業化、城市化成果。尤其是限制了農村宅基地使用權的流轉，否定了農村集體宅基地使用權多應具有的出租、轉讓、抵押等用益物權能，以致伴隨著億萬農民進城務工，農村出現大量“空心村”，一方面造成農村宅基地閑置，另一方面堵塞了農民獲得財產收入的渠道，農民“裸身”進城，既買不起房又租不起房，抑制了農民工市民化進程。

三是否定了市場的決定作用，降低了土地資源配置效率。我國對城鄉之間以及大中小城市之間的土地配置，依然采用的是計劃經濟的手段，一方面對500萬以上人口的城市嚴格控制新增建設用地的供給，另一方面以新增城市建設用地鼓勵中小城市和小城鎮發展，以至于造成一線城市和部分二線城市房價上漲泡沫嚴重，三四線城市空城鬼城頻現住房庫存積壓。

修法的依據和原則

出于深化土地制度改革的需要，《土地管理法》修改已迫在眉睫。而根據《憲法》、《民法總則》、《物權法》以及中共中央國務院有關土地制度改革的各項決定的精神，修法時機已經成熟。

《憲法》第十條第一、二、三款規定，國家只有出于公共利益的需要，才能依法征收或征用農村集體的土地。

《民法總則》第一百一十三條規定：民事主體的財產權利受法律平等保護;第一百一十四條規定：民事主體依法享有物權;第一百一十七條規定：為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序征收、征用不動產或者動產的，應當給予公平、合理的補償。

《物權法》第一章第三條第二款規定：國家實行社會主義市場經濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利，農村集體土地應該與城市國有土地同地同權同價。

中共中央、國務院有關土地制度改革的各項決定強調：保護農村集體土地的產權，維護農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權;改革完善農村宅基地制度，明確界定農民住房財產權;改革征地制度，嚴格界定公共利益用地范圍，提高農民在土地增值收益中的分配比例;促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。

依據上述法律和中共中央國務院的深化土地制度改革的精神，修改《土地管理法》應遵循以下基本原則：

其一，構建城鄉統一的集體建設用地市場，讓市場在土地資源配置中起決定性作用，淡化計劃和行政配置土地資源的色彩。

其二，城市國有與農村集體所有的土地同地同權同價，對兩種土地產權應給予同等保護。

其三，國家只有出于公共利益的需要才能依法征收或征用農村集體的土地，公共利益的需要僅僅是征收或征用農村集體土地的必要條件而不是充分條件，也就是說，若非征用或征收農村集體土地不可，則必須出于公共利益的需要，但并非只要出于公共利益的需要就一定要征收或征用農村集體土地。

其四，即使是出于公共利益的需要必須征收農村集體的土地，也必須對被征地農民或集體給予公平、合理的補償。

其五，出于非公共利益的建設需要，可以使用農村集體土地，賦予農村集體建設用地使用權。

其六，在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體土地使用權（包括農地和宅基地）進入市場。

法條應該怎么改？

按照前述原則，本文提出如下具體的《土地管理法》修改建議。

嚴格規定政府的征地行為只限于公益性用地范圍。建議將第二條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償，”改為“國家為了公共利益的需要，對農村集體土地的所有權和城市國有土地的使用權可以依法征收或征用（或收回）并給予公平、合理的補償”。

允許城市的土地保留集體所有權。將第八條“城市市區的土地屬于國家所有”，改為“原城市市區的土地屬于國家所有，新增城市市區的土地如果是出于非公共利益的需要，可以保留農民集體所有”。

有關公共利益需要的規定，可參照《國有土地上房屋征收與補償條例》，也可以用排除法，明確列出不屬于公共利益的商業利益需要（如商品住宅建設、工業及園區建設、金融、商貿、倉儲、娛樂、體育、文化等產業和服務業等）的土地不得由政府征收、征用或收回使用權。

明確農村集體土地所有權的行使主體。《土地管理法》第二條規定了國有土地所有權的行使主體：“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”。而第十條只是規定農民集體所有的土地由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理，沒有確定集體土地所有權的行使主體。為了與國有土地所有權行使主體的確定相對應，建議按照《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，將第十條改為：農民集體所有的土地由村民委員會代表全體農民行使所有權，由村集體經濟組織經營、管理，沒有村集體經濟組織的，由村委會經營管理。

明確出于非公共利益的需要，可以使用農村集體土地。建議將第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”修改為：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，如果是出于非公共利益的需要，可以在符合城鄉統一規劃的前提下，通過市場交易獲得農村集體土地使用權和城市國有土地使用權（包括國有土地使用權轉讓）”。

明確農村集體土地與國有土地同地同權同價。建議將第六十三條 “農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”，修改為“農民集體所有的土地，包括建設用地（含宅基地和農地）的使用權，在符合城鄉規劃和用途管制的條件下可以和國有土地同等入市、同權同價，滿足城鄉建設中非公益性用地需要”。

增設“農村集體建設用地使用權”一章，內容包括：

我國國有土地作為建設用地使用權，在法律上有明確的界定，農村集體建設用地使用權在符合城鄉統一規劃的前提下與城市國有建設用地使用權具有同等的權利。

農村集體建設用地可用于工業和商業（包括民居、商用、商住兩用等房地產項目）開發。

農村集體宅基地使用權可以繼承、轉讓、入股、出租、抵押，農民的住房連同宅基地可以出租和出讓給農民集體組織成員以外的人員。

農村集體耕地在符合城鄉統一規劃的前提下可以轉變為建設用地并直接進入市場。

允許農村集體之間在符合城鄉統一規劃的前提下自主進行建設用地增減掛鉤，除非自愿，政府不得把增減掛鉤的指標變成征地指標。

城中村的改造可以在符合城市規劃的前提下保留農村集體土地所有制性質不變。

（作者為清華大學政治經濟學研究中心主任、教授，全國人大代表，民進中央常委、民進中央經濟委員會主任，編輯：朱弢）