從民國廣安縣拖騙學款案看縣長的調(diào)解效力

彭楊

摘 要：民國時期，縣官兼理司法制度成為地方司法的主流，它的實施存在著許多弊端。本文通過廣安縣的收支員顧秋煩拖騙學款個案，分析在這一司法體制下縣長的調(diào)解效力以及造成這種調(diào)解效力的原因。

關(guān)鍵詞：學款糾紛；民國；縣長

縣制起源于先秦，延續(xù)至今，是我國最穩(wěn)定的行政區(qū)劃。因知縣處在國家政權(quán)的基層，親理民事，接近百姓，所以人們習稱其為“親民之官”。北洋政府統(tǒng)治時期改知縣稱“縣知事”，國民政府于1927年實行縣長制，縣知事改稱縣長。縣長這一稱謂的演變，反映了我國縣級政權(quán)隨國家上層體制變動而演進。南京國民政府成立以后，多次頒布縣長任用法規(guī)，進一步規(guī)范縣長的任用。1930年公布的《縣組織法》規(guī)定：縣政府設(shè)縣長一人，由民政廳提出合格人員二人至三人，經(jīng)省政府議決任用之，綜理縣政，監(jiān)督所屬機關(guān)及職員。這標志著南京國民政府時期縣長綜理縣政的時代的開始。

1 問題的提出

南京國民政府建立后，大部分縣仍沿襲北洋政府的做法，由縣長掌握司法權(quán)，也稱作“縣長兼理司法”。司法權(quán)一直是縣官在中國傳統(tǒng)政治中的固有權(quán)利，從固有職能到“兼理”的轉(zhuǎn)變，可以看出縣長的權(quán)能在此過程中發(fā)生了較為明晰的嬗變[1]。

在縣長兼理司法方面，有著各種明文規(guī)定。1927年8月下令將審判機構(gòu)的名稱由審判廳改為法院。1928年5月，國民政府制定《戰(zhàn)地各縣縣法院組織暫行條例》規(guī)定：未設(shè)法院的縣應(yīng)當設(shè)縣法院，縣法院設(shè)于縣政府內(nèi)，以審判官及縣長組織之。縣法院的司法行政事務(wù)，由審判官與縣長會同辦理。

這一時期縣官兼理司法制度成為地方司法的主流，看似這一制度能簡化司法機構(gòu)的設(shè)置，提高辦案效率，實則不然。在廣安縣收支員顧秋煩拖騙學款一案中（1933—1936）體現(xiàn)得尤為明顯。縣長的調(diào)解在這個長達三年的案件中究竟起到了多大的效力？為什么會產(chǎn)生這樣的調(diào)解結(jié)果？是什么原因?qū)е铝诉@種調(diào)解效力？筆者將對這些問題進行詳細敘述。

2 員顧秋煩拖騙學款案始末

民國二十二年（1933）七月，廣安縣教育局局長胡哲先呈給縣政府一封公文，該公文是關(guān)于太平鄉(xiāng)私立第一初級小學校校董員顧玉池、收支員顧善全、查賬員顧吉祥等十四人控告前任收支員顧秋煩拖騙學款，顧紹乾等人呈請縣政府簽追學款。公文中附有顧秋煩的浮支數(shù)目：

是年五月，顧秋煩的前任收支員顧紹易到縣政府由其子代訴，作了公證狀，公證狀稱“民當然實將各項手續(xù)完清，故秋煩方憑眾接收。移交事之實確實交與顧秋煩，不得與民及子相涉也，若仁天審訊可傳民子顧先榮一人對審，則真相自明矣。”由此可見顧紹易表明自己的清白，想說明顧秋煩一案與其不相關(guān)。顧秋煩的妻子顧何氏到縣政府作了民事辯訴狀，辯訴狀內(nèi)容大致分為三點：第一點，“因族中黨派過多，不得志者竟致擅造黑白，”逼夫賠償，讓丈夫走投無路，“丈夫因饑驅(qū)外出就食渝中，至今未回。”第二點，“本人因起居失慎，倒臥床榻，新任收支顧紹乾等不見諒，”一直催追學款。第三點，“倘夫果有欠款，自當出賣薄產(chǎn)從事賠償。”從以上三點看出顧何氏在替夫洗刷冤情。兩佃戶王文元、顧紹蘭到縣政府作了刑事辯訴狀，辯訴狀大致內(nèi)容就是旱災(zāi)流行，懇請縣政府從寬讓免，以維民生而示體恤。

是年五月，顧紹乾等人以催追顧秋煩所欠學款為事由第九次呈請縣長劉元祥簽追此事，呈請書中稱“現(xiàn)在雖經(jīng)判賠款項，追繳契約在案，該秋煩尚膽藐視法判，為具文抗不賠款繳契，意復(fù)仍施拖賴手術(shù)。用特呈懇作主當于迅將顧秋煩傳案押禁，以杜畏逃之弊，俯祈執(zhí)行判諭依法嚴追，否準強制執(zhí)行勒追繳賠以儆拖抗而維學務(wù)。”縣長未對呈請作出回應(yīng)，調(diào)解陷入了僵局。是年八月，經(jīng)族人從中調(diào)解，雙方達成協(xié)議，甘愿和息，呈請縣長劉元祥注銷此案，長達三年的案件告終。

3 結(jié)論

從整個案件來看，顧紹乾等人九次呈請縣長簽追學款，說明縣長在此案中起著重要的調(diào)解作用。從案件的司法程序來看，縣長似乎履行了應(yīng)盡的職責，但其實并非如此。縣長采取司法措施的次數(shù)并不多，審理程序之間間隔的時間比較久，可以說只是例行公事而已。從案件結(jié)果來看，縣長只是從司法程序上象征性地給予了判決，況且這個判決結(jié)果還是在顧紹乾等人的呈請文書不斷地催促下形成的。最后通過親族從中調(diào)解，才得以告終。一個小案件，前后經(jīng)歷了三年才解決，從中可以看出縣長的調(diào)解效力低。

為什么會產(chǎn)生這樣的調(diào)解結(jié)果？在縣官兼理司法時期，有諸多訴訟是以法律未作明文規(guī)定的類似于庭外調(diào)解的形式終結(jié)的，這是傳統(tǒng)訴訟機制在新的審判制度下的延續(xù)。此案中用和解狀陳述調(diào)解結(jié)果，按照現(xiàn)代的司法思維，這是不必要的。但在此案中，和解的過程是由雙方的親族居中調(diào)解，并非兩方之間直接和解，和解狀陳述的主要是第三方調(diào)解的過程，沒有說明兩方的和解意愿，這時需要結(jié)狀彌補這個缺失。從結(jié)果來看，這個判決執(zhí)行期間的親族調(diào)解到底是屬于執(zhí)行判決，還是屬于和解銷案？這一司法制度在立法層面上本來就存在明顯的模糊性。但從實際效果來看，傳統(tǒng)的親族調(diào)解有效解決了判決難以執(zhí)行的問題。

是什么原因?qū)е铝丝h長的低調(diào)解效力？筆者認為有以下幾個原因。第一個原因是當時的社會背景，軍閥們?yōu)榱嘶I集剿赤經(jīng)費，大力搜刮百姓，比如大力削減機關(guān)、學校員工的薪俸，使得機關(guān)、學校員工生活變得困難，顧秋煩等人才會有虧挪學款的行為。“軍閥們盡可能讓現(xiàn)有的官僚成為稅收工具”，縣長在駐軍的威勢下，無暇顧及地方事務(wù)，成為專職稅收工具，嚴重阻礙了地方社會的正常行進[4]。四川軍閥向來被川外報刊譽為“財閥地主奸商土劣之結(jié)晶體”，每個防區(qū)的實業(yè)和不動產(chǎn)幾乎全部掌握在軍閥手中，一發(fā)生戰(zhàn)爭，便找借口達到籌款的目的，不能不使人慨嘆“人之無良，嘆觀止矣”。從私立學校的教育經(jīng)費來源可以看出私人承付的性質(zhì)居多，政府補助較少。災(zāi)害盛行，田地收成不好，造成了學校經(jīng)費的嚴重短缺。由于這一系列的因素，縣長簽追學款收效甚微。

第二個原因是這一時期的軍權(quán)處于極特殊的位置，廣安縣長多是異地人任職，一般是由駐軍或省政府委派親信擔任。1929年的《公務(wù)員任用條例》中規(guī)定：對黨國有特殊功勞，或致力國民革命十年以上，經(jīng)證明屬實者可免試為政府官員。這種方式不利于選拔官吏，政府內(nèi)部隨意安插親信，排除異己，容易造成行政效率低下、吏治腐敗。川政統(tǒng)一前，各防區(qū)軍閥控制財政、捐稅以及所有行政、司法、教育、交通、建設(shè)事宜。縣級行政長官的人事任命權(quán)基本操之于各防區(qū)長官手中。防區(qū)時代縣級行政長官任用缺乏標準，縣缺成為軍閥用來獎賞下屬或送人的禮品，這在很大程度上影響縣級行政長官群體構(gòu)成的規(guī)范化、合理性，縣級行政長官素質(zhì)很難得到保證。

多數(shù)縣長缺乏系統(tǒng)的法律訓練，法律素養(yǎng)欠缺，多對司法事務(wù)敷衍塞責，如判決書的不及時送達，此案中縣長作出了判決結(jié)果，卻沒有及時下達判決書。審判需要法律方面的專業(yè)知識，雖然有承審員協(xié)助，但因為受傳統(tǒng)司法的影響，承審員的威望不如縣長，在審判中很難開展工作，縣長如果強加干涉，承審員無法掌握審判的主動權(quán)，因此縣長在司法事務(wù)中占據(jù)主導地位，承審員只是處于從屬地位。

第三個原因是縣政府的兼理司法制度讓縣長控制司法大權(quán)，承審員在這一制度設(shè)計之初就處于劣勢地位，一方面與縣長分其事權(quán)，另一方面還要受縣長監(jiān)督，這種監(jiān)督就是縣長牽制承審員的借口，加之承審員待遇微薄，面臨繁重的司法事務(wù)，自身法律素養(yǎng)不高，在縣長的鉗制下，工作效率低下，常常與縣長通謀枉法，斂財收利，形成利益共同體。辦理民刑訴訟案件成為縣長及承審員獲利的主要途徑，此案中兼理司法事務(wù)傳票、訴訟狀紙的費用就是他們的獲利渠道，期間還有各種小費，名目繁多，不勝枚舉，導致以縣長為首的司法結(jié)構(gòu)體系都落入腐敗的大網(wǎng)中。

綜上所述，這個案件總體暴露了縣官兼理司法制度下的一些弊端。民國兼理司法制度的實施，其影響正如費孝通先生說的那樣：法治秩序未得，而禮治秩序已經(jīng)破壞。這一制度其實是在新式法院設(shè)置嚴重不足的情況下在縣級地方政府所推行的一種臨時性司法救濟措施。它的有利之處在于習慣性和因陋就簡地解決現(xiàn)實中的糾紛與爭訟，符合當政者的需求。之后這一制度隨著南京國民政府的覆滅而消亡，新式法院的興起，讓中國的司法體制結(jié)構(gòu)逐漸走向健全。

參考文獻

[1]張燕燕.民國時期河南省縣長群體研究（1927年—1937年）.[D].開封：河南大學，2012.

[2]陳祥京.民國時期兼理司法制度評述.[D]. 重慶：西南政法大學，2014.

[3]四川省廣安縣志編纂委員會編纂.《廣安縣志》.[M].四川：四川人民出版社，1994.

[4]尚季芳.縣長難為：民國時期縣級官員的艱難處境—以甘肅省為例.[J].西北師大學報（社會科學版）.2009，（2）：53