建立商業化基礎設施銀行構想

余凌曲

[摘要] 基礎設施PPP模式得到社會廣泛關注，但項目落地難、社會資本實質參與率低等現象突出。基礎設施銀行作為服務基礎設施投融資的專營金融機構，可以為各類社會資本進入基礎設施提供全方位金融服務，有效破解我國社會資本參與基礎設施PPP資金分散、專業能力弱、風險管理手段及退出渠道有限等現實障礙，推進社會資本高效進入基礎設施領域。

[關鍵詞] 供給側結構性改革 基礎設施銀行 PPP

[中圖分類號] F061 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）02-0094-04

一、基礎設施PPP的障礙與基礎設施銀行

近年來，為切實解決我國經濟社會發展中面臨的基礎設施供給能力不強、運營效率不高等瓶頸問題，我國積極推進基礎設施建設供給側結構性改革，在全國范圍內大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，已經取得初步成效，相關配套政策和制度建設不斷完善，各類社會資本參與基礎設施建設的熱情高漲。但項目落地難、社會資本實質參與率低等現象普遍突出。根據國家財政部的統計，截至2016年上半年，全國PPP儲備項目達到9285個，計劃總投資超過10.6萬億元，但實際落地項目投資額僅約1萬億元，不足儲備項目投資額的1/10，真實投入的社會資本則更是少之又少，這與基礎設施建設對社會資本的需求和迫切進入基礎設施投資領域的社會資本總量相比微不足道。

社會資本難以進入基礎設施投融資領域，究其原因，主要存在四方面的問題與障礙：一是沒有形成合力，社會資本雖然總體規模大，但卻極為分散，一些投資規模大、專業要求高的大型基礎設施建設對社會資本形成了明顯的門檻效應；二是退出渠道不通暢，基礎設施項目的建設及投資回收期一般為10年以上，有的基礎設施回收期達30年甚至更長，這是一般社會資本難以承受的；三是自身經驗及專業素質不強，社會資本在基礎設施投融資領域沒有經驗及相關人才儲備，社會資本進入基礎設施領域的經營效率和回報水平難以達到預期，權益難以得到有效保障；四是缺乏必要的金融工具與服務支持，社會資本在資產托管、風險管理等方面缺少金融機構的有效支持，也形成了社會資本進入基礎設施領域的重要障礙。正視這些障礙并有效地克服或繞開這些障礙，才可能提高社會資本對基礎設施投融資領域的參與度。

從歐美發達國家的發展經驗來看，建立PPP專營機構特別是PPP專營金融機構，是推動社會資本參與基礎設施投資的有效工具。例如，歐盟設立了歐洲投資銀行，為私人投資者提供包括融資、顧問等服務在內的綜合金融服務，創造更為有利的投資條件，減少私人投資者投資歐盟國家的戰略性基礎設施建設、氣候變化項目、創新與技能發展等領域的不確定性。為了支持歐洲的經濟復蘇，歐洲投資銀行實施“歐洲投資計劃”，以通過商業貸款、貸款擔保和投資參股等商業化運營方式調動民間資本，截至2016年，歐洲投資銀行為該計劃投入了302億歐元，最終調動了1639億歐元的社會總投資①。

為有效破解社會資本進入基礎設施投融資領域的障礙，我國可以借鑒借鑒發達國家的經驗，探索發展服務基礎設施投融資的專業銀行，大力探索基礎設施投融資領域金融工具和服務方式創新，積極搭建基礎設施融資需求與社會資本供給有效對接的“大平臺”和“強紐帶”，為全國基礎設施建設投融資提供有力金融支持。結合我國基礎設施投融資市場實際情況，基礎設施銀行可以發揮有別于一般商業銀行的金融功能：一是貸款業務以中長期貸款為主，與基礎設施建設周期有效匹配，形成合理的基礎設施融資結構，構建多層次的資金供給市場；二是從傳統的資金提供者轉變為資金組織者與牽頭方，圍繞社會資本參與基礎設施投資的“募、投、管、退”各業務環節的金融需求，設計開發綜合性、創新性的金融產品和金融服務，例如基礎設施銀行可以主動發起成立PPP基金，吸收社會資本投資優質基礎設施項目；三是發揮項目管理平臺功能，有效整合各項金融服務，促進基礎設施項目投資實現更大投資回報，例如，可以引進證券公司為運營中的項目提供資產證券化服務，引導保險公司開發針對性項目建筑工程險、財產險、履約險等險種，促進風險的合理分擔與轉移等等。

二、我國發展商業化基礎設施

銀行的必要性分析

通過探索設立商業化基礎設施銀行，進一步深化基礎設施投融資改革，大力開辟社會資本進入基礎設施領域的新渠道，具有十分重要的意義。

首先，有利于完善基礎設施投融資體系，提升我國基礎設施供給能力。為追求利潤最大化，不少商業銀行也進入了基礎設施融資領域，但是由于商業銀行將短期資金發放長期貸款，周期極度不匹配，既積累了風險，又限制了商業銀行的信貸提供能力?；A設施銀行基于商業信用運營，以社會資本為服務對象，追求社會價值和長期回報，針對性、導向性和專業性更強，業務范圍更加集中，圍繞基礎設施的建設、運營和管理等環節推動全方位、全過程的綜合金融產品和服務創新，業務創新更有效率，與傳統商業銀行之間形成有益互補，進一步擴大基礎設施資金來源，對我國基礎設施建設提供更加有力的資金及金融支持。

其次，有利于引導社會資本跨區域流動和合理配置，促進我國區域經濟協同發展。未來，加快提升基礎設施供給能力和公共服務效率的重點在廣大中西部地區，難點也在廣大中西部地區。中西部地區經濟發展相對落后，地方財力不足，基礎設施建設的資金缺口大，而羸弱的基礎設施又為本地經濟發展方式轉變和承接東部地區資金、技術和產業轉移造成障礙，并形成惡性循環。通過設立基礎設施銀行，可以有效發揮銀行動員儲蓄、集中配置資源等功能，廣泛吸納來自東部發達地區的大量社會資本，投入到對中西部地區經濟發展和民生改善等具有關鍵核心作用的基礎設施中去，促進中西部地區縮小與東部地區在基礎設施建設和經濟社會發展上的差距，提升我國區域經濟協同發展水平。

第三，有利于加強對優秀基礎設施企業的金融支持，提升我國基礎設施產業競爭力。目前，我國大批優秀基礎設施企業加快市場拓展和“走出去”發展步伐，在市場競爭中鞏固提升企業核心競爭力。以廣東深圳為例，大批深圳市屬基礎設施領域企業在保障深圳市重大項目建設的基礎上，積極拓展外地業務和實施“走出去”戰略，水務、燃氣、地鐵、機場、能源等基礎設施企業，“十二五”期間累計在全國20多個省市投資建設360多個項目，投資總額超過1600億元，水務、燃氣異地收益分別占到集團利潤的1/5和1/6，能源集團在加納投資建設燃機電廠，地鐵集團與中國中鐵組成聯合體全面承擔埃塞俄比亞輕軌建設、運營、維護、培訓業務，等等。通過設立基礎設施銀行，可以為我國基礎設施企業提供更加專業化的信貸融資、資產管理、匯兌結算、風險管理等全方位金融服務，助力基礎設施企業市場拓展和實力提升，進一步夯實我國基礎設施產業競爭力。

三、我國發展商業化基礎設施

銀行的可行性分析

隨著經濟及金融發展水平的提升以及PPP各項政策的完善，總體來看，我國已經具備發展商業化基礎設施銀行的條件。

首先，PPP市場化回報機制及制度配套趨于完善，為基礎設施銀行商業化運作創造了市場空間。國家高度重視PPP改革工作，把PPP改革作為增加公共產品和服務供給、吸引鼓勵民間投資、促進投融資體制改革的一項重要舉措。自2013年底以來，我國加快推進PPP制度改革和政策配套，強化地方政府在PPP項目中的責任，完善各項支持和獎補政策，初步建立起社會資本參與基礎設施建設的市場化回報機制。在社會資本參與基礎設施投資市場回報可預期的條件下，基礎設施銀行進行商業化運作具備堅實的市場基礎，可以大力探索基礎設施投融資領域金融工具和服務方式創新，為資金供需的有效對接提供良好平臺。

其次，國內外開發性金融機構大力探索市場化發展路徑，為基礎設施銀行設立和運營提供大量可供借鑒的經驗。國內外相關經驗表明，專業化基礎設施銀行開展商業化運營具有良好的可行性。在國內，國家開發銀行作為國有大型開發性金融機構，在服務國家和地區重大基礎設施建設的同時也實現了良好的市場化回報，2011～2015年歷年股東權益收益率分別為10.8%、13.2%、14.8%、15.6%和11.7%，壞賬率分別為0.80%、0.92%、1.02%、1.06%和0.90%，經營指標達到甚至優于商業銀行平均水平；在國外，德國復興信貸銀行（KfW）作為一家德國聯邦政府和州政府全資擁有的政策性銀行，成立完全市場化運作的子公司KfW IPEX-Bank，專門為德國及歐洲對外出口基礎設施以及氣候、環境保護等項目提供融資支持，獲得良好市場回報。

第三，我國金融業及資本市場發展迅猛，為基礎設施銀行設立和創新發展建立了良好基礎。伴隨著改革開放以來經濟的持續快速發展，金融業及資本市場也取得顯著的發展成就，我國已經成為金融大國和資本市場大國，銀行總資產、資本市場規模、社會財富規模等指標居于世界前列，在金融創新發展及風險防范方面形成了良好基礎，可以有效支撐基礎設施銀行的設立和長期發展。

最后，我國鼓勵各類社會資本發起設立金融機構，為基礎設施銀行設立創造良好政策環境。隨著金融體制改革的推進，我國金融監管也朝向更加市場化的方向邁進，各類資本進入金融業的門檻不斷降低，以深圳前海微眾銀行開業為標志，社會資本發起設立銀行等各類金融機構得到國家政策允許和大力支持。基礎設施銀行作為一家密切聯系和服務實體經濟的專業金融機構，將產生良好的社會經濟效益，其設立和發展有望獲得國家監管機構的認可和支持。

四、推進我國商業化基礎設施

銀行發展的政策建議

一是明確發展定位?；A設施銀行是在國家的大力支持下，以商業信用為基礎，以社會效益和長遠回報為目標，以金融創新和市場化運作機制服務社會資本參與基礎設施建設投融資的準商業化、全國性、大型專業銀行?；A設施銀行接受中國人民銀行和銀監會統一監管，自主經營、自負盈虧。

二是創新運營模式。資金來源方面，主要通過發行債券融資，其中包括依托自身銀行信用所發的金融債券、針對具體項目實施發行的項目債券和面向保險資金、社?；?、資產管理機構等特定社會投資者的私募債券等，積極探索面向國際投資者發行離岸人民幣債券，爭取央行給予抵押補充貸款（PSL）等特殊優惠債務融資通道。資金運用方面，主要面向社會資本提供信貸等金融服務。即主要通過向基礎設施建設運營企業、基礎設施投資基金（含PPP基金）等發放中長期貸款，滿足基礎設施建設運營企業及投資基金等社會投資主體在項目實施過程中對中長期的資金需求，并通過資產證券化等方式回籠資金。積極探索并主動發起設立基礎設施產業基金，對優秀基礎設施建設運營企業開展股權類投資，支持基礎設施建設運營企業發展壯大。大力探索與基礎設施建設運營企業、基礎設施投資基金等形成“投資聯合體”，形成技術、資金、人才的綜合優勢。平臺服務方面，積極發揮政府與社會資本的紐帶作用，大力構建基礎設施項目資金供需對接的有效信息和信用平臺，以金融創新推進PPP項目規范化、透明化運作，構建PPP項目后市場或二級市場，促進形成社會資本“投資—盈利退出—再投資”良性循環。

三是優化股東安排。根據業務發展、信用構建、風險控制等方面要求，初始發起人股東以中央及地方具有良好市場競爭力的國有資本投資運營公司、國有基礎設施企業以及基礎設施建設投融資經驗豐富的商業銀行為基礎；同時，爭取中央匯金公司、全國社?；鸬取皣诸^”金融投資機構入股，為基礎設施銀行提供信用支撐和債務融資便利。在發展成熟過程中，逐步吸收國內外具有較強專業能力的民營基礎設施企業、基礎設施投資機構及相關專業化機構組織等，構建更加有利于形成“社會資本參與基礎設施投資生態圈”的股權結構；吸引大型互聯網公司入股，發揮互聯網公司在社會網絡、技術支持、商業模式創新等方面的特長，提升基礎設施銀行的服務效率。

四是爭取政策支持。為提升基礎設施銀行的創新和可持續發展能力，需要從以下幾方面提供強有力的政策支持。爭取中央和地方政府為基礎設施銀行提供政策、資金支持，提高基礎設施銀行的信用等級及債券評級。探索建立風險補償機制，對于圍繞國家戰略方向、支撐地方發展的政策性業務，提供政府財政補貼或貸款貼息支持。率先試點銀行股權投資，通過直接投資或者下設投資平臺等方式，對預期有現金流、回報較為穩定的基礎設施項目開展權益性投資。順應綜合金融、混業金融的改革方向，爭取全國性的混業經營牌照，以內設事業部或者下設子公司的形式參與經營全部或多項金融業務，打通信貸、股權投資、資產管理、金融租賃、資產證券化等業務間通道。爭取基礎設施銀行享受同行業最為優惠的稅收政策；保持比商業銀行略低的資本充足率，對于基礎設施銀行認定的優質項目，適度放松保險資金、銀行理財、基金專戶等資金的投資約束。

[參考文獻]

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