穿跨越高速公路建設(shè)工程行政許可中的問題及對策

李康

摘 要：隨著我國高速公路建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各類穿（跨）越高速公路建設(shè)工程也不斷增多。該文在簡要闡述穿（跨）越高速公路建設(shè)工程行政許可的相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，對穿（跨）越高速公路建設(shè)工程行政許可中存在的問題進(jìn)行了分析探討并提出了一些對策建議。

關(guān)鍵詞：行政許可 穿（跨）越高速公路 建設(shè)工程

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2016）12（b）-0040-02

隨著我國高速公路網(wǎng)的不斷加密完善，各種穿（跨）越高速公路建設(shè)工程如市政道路、鐵路、輸電線路、水利工程、油氣管道等逐漸增多。按照我國相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，穿（跨）越高速公路建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)在事先征得道路主管部門的同意，影響交通安全的，還應(yīng)征得公安機(jī)關(guān)交通管理部門的同意，項(xiàng)目建設(shè)單位只有在取得道路主管部門的涉路施工行政許可后，才能進(jìn)行工程施工，并接受道路主管部門的監(jiān)督管理。一般情況下，穿（跨）越高速公路建設(shè)工程需要得到省級行政主管部門的許可，通常需要項(xiàng)目建設(shè)單位在穿（跨）越建設(shè)工程可行性研究階段書面向省交通運(yùn)輸廳申請行政許可，所需要資料包括：（1）具備相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位完成的建設(shè)項(xiàng)目擬穿（跨）越高速公路設(shè)計(jì)圖，包括穿（跨）越位置及交叉方式，穿（跨）越點(diǎn)的平縱面示意圖；（2）穿（跨）越工程對高速公路技術(shù)狀況和運(yùn)營安全影響評估分析；（3）與高速公路建設(shè)或運(yùn)營管理單位的協(xié)商意見；（4）穿（跨）越工程的施工組織專項(xiàng)方案（含交通組織安全、保障專項(xiàng)方案）和后期維護(hù)方案；（5）省交通運(yùn)輸廳咨詢審查單位意見等。在實(shí)踐中，由于涉路工程的不斷增多以及路政管理等方面的原因，在工程行政許可過程中，存在著一些問題，影響著穿（跨）越高速公路建設(shè)工程行政許可的質(zhì)量，一些問題甚至有可能對高速公路的正常運(yùn)營產(chǎn)生不利的影響，需引起重視予以解決。

1 穿（跨）越高速公路建設(shè)工程行政許可的相關(guān)法律法規(guī)

我國《公路法》第四十五條明確規(guī)定：跨越、穿越公路修建橋梁、渡槽或者架設(shè)、埋設(shè)管線等設(shè)施的，以及在公路用地范圍內(nèi)架設(shè)、埋設(shè)管線、電纜等設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)有關(guān)交通主管部門同意，影響交通安全的，還須征得有關(guān)公安機(jī)關(guān)的同意；所修建、架設(shè)或者埋設(shè)的設(shè)施應(yīng)當(dāng)符合公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求。對公路造成損壞的，應(yīng)當(dāng)按照損壞程度給予補(bǔ)償。[1]我國《道路交通安全法》第三十二條也明確規(guī)定：因工程建設(shè)需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架設(shè)、增設(shè)管線設(shè)施，應(yīng)當(dāng)事先征得道路主管部門的同意；影響交通安全的，還應(yīng)當(dāng)征得公安機(jī)關(guān)交通管理部門的同意。施工作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在經(jīng)批準(zhǔn)的路段和時(shí)間內(nèi)施工作業(yè)，并在距離施工作業(yè)地點(diǎn)來車方向安全距離處設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志，采取防護(hù)措施；施工作業(yè)完畢，應(yīng)當(dāng)迅速清除道路上的障礙物，消除安全隱患，經(jīng)道路主管部門和公安機(jī)關(guān)交通管理部門驗(yàn)收合格，符合通行要求后，方可恢復(fù)通行。對未中斷交通的施工作業(yè)道路，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)交通安全監(jiān)督檢查，維護(hù)道路交通秩序。[2]《公路安全保護(hù)條例》第二十七條與二十八條，分別對涉路施工活動(dòng)以及需要向公路管理機(jī)構(gòu)提交的材料進(jìn)行了規(guī)定，其中需要提交的材料包括：（1）符合有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范要求的設(shè)計(jì)和施工方案；（2）保障公路、公路附屬設(shè)施質(zhì)量和安全的技術(shù)評價(jià)報(bào)告；（3）處置施工險(xiǎn)情和意外事故的應(yīng)急方案。第二十九條則規(guī)定公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在涉路施工完畢，對公路、公路附屬設(shè)施是否達(dá)到規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及施工是否符合保障公路、公路附屬設(shè)施質(zhì)量和安全的要求進(jìn)行驗(yàn)收；影響交通安全的，還應(yīng)當(dāng)經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門驗(yàn)收。[3]

2 穿（跨）越高速公路建設(shè)工程行政許可中存在的問題

2.1 行政許可審批材料內(nèi)容的真實(shí)性、可靠性問題

穿（跨）越高速公路建設(shè)工程的建設(shè)單位在申請行政許可時(shí)，需要提交施工組織設(shè)計(jì)、施工方案、安全應(yīng)急方案、保通方案、交通影響評價(jià)報(bào)告、安全風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告等。在實(shí)踐中，建設(shè)單位提交的這些審批材料中存在著內(nèi)容的真實(shí)性、可靠性問題，沒有從客觀、真實(shí)的角度來進(jìn)行材料的準(zhǔn)備，一些建設(shè)單位將材料的準(zhǔn)備當(dāng)成是一種形式、過場，沒有從確保高速公路安全的角度來進(jìn)行分析與調(diào)研，造成了材料的不完備、不真實(shí)，不但對通過審批造成影響，在工程實(shí)際中也因?yàn)闇?zhǔn)備工作不充分而存在潛在的風(fēng)險(xiǎn)問題。這其中，安全應(yīng)急方案、保通方案、交通影響評價(jià)報(bào)告以及安全風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告存在的問題較多，主要表現(xiàn)為：安全應(yīng)急方案沒有針對性，沒有結(jié)合安全風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告等來進(jìn)行方案的編制，形式主義問題嚴(yán)重；保通方案中對交通量大小的調(diào)研不夠充分，缺乏比較方案；交通影響評價(jià)以及安全風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告不嚴(yán)謹(jǐn)、不全面等。

2.2 專家評審存在不嚴(yán)謹(jǐn)、走過場問題

在穿（跨）越高速公路建設(shè)工程行政許可審批過程上，需要經(jīng)過幾次專家評審論證，評審內(nèi)容包括施工組織設(shè)計(jì)、施工方案、應(yīng)急預(yù)案、安全風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告、立體交叉保障高速公路及附屬設(shè)施質(zhì)量及安全施工方案等。專家評審的目的，是為了能夠更科學(xué)、合理地評判論證項(xiàng)目各方面的可行性，為公路主管部門的行政許可提供決策的依據(jù)。但在實(shí)踐中，專家評審存在不嚴(yán)謹(jǐn)、走過場的問題，甚至存在著私下交易的問題，如在高速路政審批的材料中，立體交叉保障高速公路及附屬設(shè)施質(zhì)量及安全施工方案的評審意見，即專家評審會(huì)專家意見，對于審批結(jié)果具有較大影響；施工組織設(shè)計(jì)以及施工方案也需要施工單位在專家評審會(huì)上進(jìn)行解說并取得專家通過意見；應(yīng)急預(yù)案以及安全風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告等也需要經(jīng)專家評審?fù)ㄟ^。一些施工單位為了順利通過專家評審，采用私下接洽、交易等方式，使專家在評審過程中網(wǎng)開一面，而一些專家礙于人情關(guān)系或是利益關(guān)系，在評審過程中喪失立場，對一些施工單位不符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范要求的設(shè)計(jì)與施工方案睜一只眼、閉一只眼，對調(diào)研不充分的安全風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告也是走形式、走過場，使得公路主管機(jī)構(gòu)在決策依據(jù)上無法得到真實(shí)的信息資料。

2.3 公路主管機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制不健全

接照《行政許可法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立建全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任。但在實(shí)踐中，由于公路主管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理機(jī)制不健全，往往只注重建設(shè)工程項(xiàng)目在施工完成后的檢查與驗(yàn)收，對于施工初期與中期的監(jiān)督檢查不夠重視，在一定程度上形成了監(jiān)管漏洞，難以對建設(shè)工程項(xiàng)目在施工過程中的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目實(shí)施有效監(jiān)管，也無法確保在施工過程中施工單位嚴(yán)格按照已批復(fù)的施工方案進(jìn)行施工。在實(shí)踐中，由于公路主管機(jī)構(gòu)監(jiān)督不力造成穿（越）高速公路建設(shè)工程施工安全問題也時(shí)有發(fā)生，有些問題甚至對高速公路的正常運(yùn)營造成了一定程度上的不利影響。

3 相關(guān)對策

3.1 加強(qiáng)穿（跨）越高速公路建設(shè)工程對高速公路技術(shù)狀況及運(yùn)營安全影響的評估分析

穿（跨）越高速公路建設(shè)工程對高速公路技術(shù)狀況及運(yùn)營安全影響是公路主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政許可審批的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，只有在此環(huán)節(jié)確保評估分析的科學(xué)性與嚴(yán)謹(jǐn)性，才能從根本上保證穿（跨）越高速公路建設(shè)工程不會(huì)影響到高速公路物正常運(yùn)營，才能確保其運(yùn)營安全。具體來說，一方面是確保專家評審意見的客觀、公正；另一方面，公路主管部門應(yīng)加強(qiáng)審查力度，對于建設(shè)單位提交的審批材料，要加強(qiáng)核查力度，不但要確保材料的完整，還要對其內(nèi)容的真實(shí)性、可靠性進(jìn)行必要的論證。

3.2 建立健全監(jiān)督機(jī)制確保行政許可審批的有效性

公路主管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立健全監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)派專人對涉路施工活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，檢查過程要涵蓋涉路施工活動(dòng)的初期、中期以及施工完成時(shí)三個(gè)階段，主要檢查的內(nèi)容為核查施工單位是否按照已批復(fù)的施工方案進(jìn)行施工，是否有效保護(hù)了公路以及公路附屬設(shè)施，尤其是對涉路施工活動(dòng)的中期檢查，要加強(qiáng)檢查力度并適當(dāng)安排突擊檢查或是不定期檢查，以確保檢查工作落到實(shí)處。在檢查完成后，應(yīng)由建設(shè)單位、施工單位以及主管單位等參與各方簽字確認(rèn)并歸檔。

參考文獻(xiàn)

[1] 全國人大常委會(huì)辦公廳.中華人民共和國公路法[J].中華人民共和國國務(wù)院公報(bào)，2004（31）：19-28.

[2] 中華人民共和國道路交通安全法[N].人民日報(bào)，2011-08-06（6）.

[3] 公路.公路安全保護(hù)條例[J].司法業(yè)務(wù)文選，2011（11）：36-48.