杭州市發展特色小鎮的經驗、問題與對策

◎ 查 文 申繪芳

為貫徹落實習近平總書記對浙江 “干在實處永無止境、走在前列要謀新篇”指示精神，根據 《浙江省人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見》文件精神，杭州市2015年全面啟動建設一批產業特色鮮明、人文氣息濃厚、生態環境優美、兼具旅游與社區功能的特色小鎮。這是經濟新常態下加快區域創新發展的戰略選擇，也是推進供給側結構性改革和新型城市化的有效路徑，有利于加快高端要素集聚、產業轉型升級和歷史文化傳承，推動經濟平穩健康發展和城鄉統籌發展。目前杭州市特色小鎮投資建設、產業發展情況良好，成為創新、協調、綠色、開放、共享發展的重要功能平臺。

一 杭州市特色小鎮發展的基本情況

（一）杭州市特色小鎮發展現狀

目前，杭州市共有省、市級特色小鎮創建、培育對象65個。其中，浙江省特色小鎮規劃建設工作聯席會議辦公室2015年6月公布杭州市首批省級特色小鎮創建對象9個；2016年1月公布第二批省級特色小鎮創建對象10個、首批省級特色小鎮培育對象15個；2017年7月公布第三批省級特色小鎮創建對象5個、第二批省級特色小鎮培育對象4個。在此基礎上，杭州市特色小鎮規劃建設協調小組公布市級特色小鎮第一批創建對象10個、第二批創建對象10個、培育對象9個 （部分省級第一批培育對象和市級第一批創建對象于2017年申報為省級第三批創建對象）。

杭州市特色小鎮聚焦信息經濟、旅游休閑、文化創意、金融、健康、時尚、高端裝備制造、環保等重點產業，兼顧茶葉、絲綢等歷史經典產業以及地域特色產業，并選擇一個具有當地特色和比較優勢的細分產業作為主攻方向，使之成為支撐特色小鎮未來發展的大產業。從主導特色產業分布看，在杭州市目前65個特色小鎮中，信息經濟產業小鎮23個，占比35.4%；旅游產業小鎮11個，占比16.9%；時尚產業小鎮9個，占比13.8%；高端裝備制造業小鎮8個，占比12.3%；健康產業小鎮7個，占比10.8%；金融產業小鎮5個，占比7.7%；環保產業、歷史經典產業小鎮各1個，占比均為1.5% （見圖1）。

圖1 杭州市特色小鎮主導特色產業定位分布

（二）杭州市特色小鎮發展規劃

按照 《杭州市人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的實施意見》，每個特色小鎮按照節約集約發展、多規融合的要求，充分利用現有區塊的環境優勢和存量資源，合理規劃產業、生活、生態等空間布局，規劃區域面積一般控制在3平方千米左右，核心區建設面積控制在1平方千米左右。省級特色小鎮原則上3年內要求完成固定資產投資50億元左右 （不包括商品住宅和商業綜合體項目，下同）。金融、文創、科技創新、旅游等產業以及茶葉、絲綢等歷史經典產業類特色小鎮投資額可以適當放寬，部分省、市級特色小鎮如淳安，為26個加快發展縣 （市、區）之一，建設期限可放寬到5年。特色小鎮建成后，新增大量的稅收、就業崗位，集聚一大批工商戶、中小企業、中高級人才，加快形成新業態，有望培育在全國乃至全世界具有核心競爭力的特色產業和品牌。

杭州市特色小鎮規劃面積217平方千米，規劃建設面積139369畝，其中三年（五年）規劃新增建設用地57626畝；三年 （五年）計劃完成固定資產投資2990億元；三年 （五年）計劃實現稅收1344億元；三年 （五年）計劃旅游接待總人數19788萬人次 （見圖2）。

圖2 杭州市特色小鎮三年 （五年）主要規劃指標

（三）杭州市特色小鎮投資基本情況

自2015年特色小鎮建設啟動以來，杭州市特色小鎮進一步加大開發力度，加快提升發展，呈現 “投資力度大、產業發展快”的發展勢頭。

1.從投資總量看，小鎮投資活躍

統計監測數據顯示，2016年杭州市特色小鎮共完成固定資產投資額507億元；2017年上半年共完成固定資產投資275億元，共有5個小鎮投資超過10億元，分別是拱墅運河財富小鎮 （16億元）、余杭藝尚小鎮 （14億元）、西湖西溪谷互聯網金融小鎮 （13億元）、蕭山信息港小鎮 （12億元）、下沙東部醫藥港小鎮 （10億元）。投資達9億元的小鎮有5個：西湖云棲小鎮、余杭產業互聯網小鎮、上城玉皇山南基金小鎮、蕭山機器人小鎮、富陽藥谷小鎮 （見表1）。

表1 2017年上半年杭州市34個省級特色小鎮投資情況單位：億元，%

2.從產業類型看，特色產業作用凸顯

特色是小鎮的核心元素，產業特色是重中之重。找準特色、凸顯特色、放大特色，是小鎮建設的關鍵所在。杭州市特色小鎮以專業化產業區式小鎮居多，區內企業產品關聯度很高。從整體上看，本地區生產基本上圍繞某一主導特色產業或市場來發展，已形成一批以信息經濟、高端裝備制造業、旅游休閑、時尚、健康等為特色的產業集群。

2017年上半年統計監測顯示，杭州市特色小鎮上半年特色產業投資176億元，占本年固定資產投資完成額的64.1%，同比提高0.6個百分點。大部分小鎮特色產業投資占全部投資的六成以上。其中34個省級小鎮 （省級第三批創建對象及省級第二批培育對象2017年上半年尚未納入統計監測，下同）特色投資占比65.9%，同比提高1.5個百分點。省級第一批創建對象特色產業投資32億元，占55.9%；省級第二批創建對象特色產業投資63億元，占83.1%；省級第一批培育對象特色產業投資25億元，占51.0%。特色投資占比超80%的省級創建小鎮有5個：拱墅運河財富小鎮 （96.7%）、濱江物聯網小鎮 （96.7%）、蕭山信息港小鎮 （95.3%）、桐廬智慧安防小鎮 （81.6%）、富陽藥谷小鎮 （81.1%）。

3.從投資主體看，民間投資占比超一半

2017年上半年，杭州市特色小鎮民間投資147億元，占全部投資的53.5%。34個省級小鎮民間投資占比52.1%，除省級第一批創建對象民間投資占比偏低以外，其他批次的小鎮均超五成。其中，省級第二批創建對象民間投資49億元，占64.0%；省級第一批培育對象民間投資26億元，占52.8%；市級小鎮民間投資52億元，占56.2%。

續表

（四）杭州市特色小鎮產業經濟基本情況

在產業經濟方面，經過這幾年的發展，杭州市特色小鎮取得較好成績。

1.引進了一大批企業

2016年小鎮入駐企業26600余家，其中新引進企業8691家。引進企業排名靠前的主要有余杭夢想1306家、上城玉皇山南基金934家、西湖紫金眾創920家。

2.產生了明顯經濟效益

2016年杭州市特色小鎮工業企業主營業務收入1437億元，超過100億元的有濱江物聯網455億元、蕭山機器人268億元、江干錢塘智造103億元；服務業營業收入1371億元，排名靠前的分別是上城吳山宋韻219億元、蕭山信息港165億元、西湖西溪谷119億元。

3.產出了較高稅收

2016年杭州市小鎮共產出稅收173億元，稅收超10億元的分別為西湖西溪谷互聯網金融43億元、江干錢塘智造17億元、濱江物聯網15億元、蕭山機器人13億元、上城玉皇山南基金11億元 （見表2）。

表2 2016年杭州市特色小鎮產業發展指標

在浙江省委、省政府的高度重視，杭州市各級各部門的合力推進下，杭州市的省級和市級特色小鎮加快項目建設、推進創新發展、集聚高端要素，取得了積極成效。在2015年度考核中，有3個被評定為省級示范特色小鎮、優秀小鎮：上城玉皇山南基金小鎮、西湖云棲小鎮、余杭夢想小鎮；有3個被評定為良好小鎮：臨安云制造小鎮、江干丁蘭智慧小鎮、富陽硅谷小鎮。在2016年度考核中，有5個省級創建對象被評定為省級優秀小鎮：上城玉皇山南基金小鎮、余杭夢想小鎮、西湖云棲小鎮、蕭山信息港小鎮、余杭藝尚小鎮；有濱江物聯網小鎮等11個省級創建對象被評定為省級良好小鎮；有2個省級第一批培育對象被評定為省級優秀小鎮：上城南宋皇城小鎮、淳安千島湖樂水小鎮；有蕭山機器人小鎮等6個省級第一批培育對象被評定為省級良好小鎮。

二 杭州市特色小鎮發展值得關注的問題

（一）部分質量有待提高，謹防創建虛名化

特色小鎮規劃建設開局良好，但部分小鎮建設仍處于起步階段，小鎮間建設進度差距較大。部分小鎮企業數量較少，部分小鎮沒有形成獨特的產業優勢和鮮明的品牌效應，競爭優勢不明顯，部分小鎮形象特征不夠明顯、產業層次有待提高。杭州市目前已有省、市級特色小鎮65個，存在發展參差不齊、分化嚴重的現象。根據特色小鎮創建工作的規則和制度設計，特色小鎮要堅持 “能進能出”的原則，要經歷嚴格的申報、評審、退出等機制。外市某省級小鎮因為投資、稅收、服務業營業收入等均為零而被 “降格”，由創建對象降為培育對象。這也提醒我們，在提出特色小鎮規劃建設目標時，必須把眼光投向市場去考量，不能一擁而上，謹防特色小鎮創建虛名化。

（二）國有投資占比四成，投資渠道需多元化

從特色小鎮建設前期投資來看，政府和國有企業投資仍占較大份額。部分小鎮國有投資占比近四成，不利于小鎮發展。2016年杭州市特色小鎮國有投資占全部固定資產投資額的41.1%。2017年上半年國有投資109億元，占比略有下降，為39.5%；省級特色小鎮國有投資74億元，占比40.3%，其中省級、市級第一批創建對象占比分別高達53.3%和45.4%。同時，部分小鎮民間投資增長后勁不足，且呈下降態勢。2017年上半年，杭州市特色小鎮民間投資147億元。34個省級特色小鎮共實現民間投資95億元，較去年同期下降7.3%，其中省級第一批創建對象和省級第一批培育對象較去年同期分別下降12.1%和31.1%。

（三）特色投資占比偏低，與目標差距較大

2017年上半年，杭州市小鎮整體特色產業投資占投資比重雖超六成，但占比分化明顯，部分小鎮占比偏低。對照2016年浙江省省級特色小鎮創建對象合格標準中特色產業投資占比60%的要求，在省級創建對象類小鎮中，尚有三成多的特色產業投資占比未達標：西湖龍塢茶鎮13.1%、桐廬健康小鎮14.8%、江干丁蘭智慧小鎮39.0%、余杭夢想小鎮52.8%、富陽硅谷小鎮53.2%、西湖藝創小鎮58.0%、建德航空小鎮59.1%。

三 促進杭州市特色小鎮發展的建議

特色小鎮要積極探索建設新思路、新舉措、新路徑，積極推進經濟轉型升級、帶動創業創新、擴大有效投資、促進城鄉統籌發展和傳承展示獨特文化。

（一）優化經濟結構，突出特色引領

“十三五”以來，杭州市堅持以調整優化經濟結構為主攻方向。特色小鎮的投資建設也應牢牢把握當前結構調整關鍵期這個新機遇，優化投資結構，推動轉型發展。要夯實特色產業投資，要選擇關聯度大、帶動性強、市場潛力可觀的項目，保證特色明顯、優勢突出。特色是小鎮的核心元素，產業特色是重中之重。培育建設發展特色小鎮必須以特色為本，牽引和驅動其全部的流程環節與目標愿景。無論是從小鎮的外向吸引力與競爭力來說，還是從小鎮的內在成長性與持續性來說，小鎮特色就是其生命力所在。每個特色小鎮要主攻最有基礎、最有優勢的特色產業，不能 “千鎮一面”、同質競爭。即使是主攻同一產業，也要差異定位、錯位發展。

（二）加快市場化運作，發展民間投資

杭州市特色小鎮建設存在基礎建設投資主要依靠政府推動的情況，沒有完全激發民間投資的活力，在引進多元化投資渠道方面缺少有效的橋梁和平臺。世界各個成功的特色小鎮建設表明，特色小鎮的建設成功必須通過市場化手段實現資源、人才等要素集聚，而不是通過政府強有力的行政手段。政府只需提供遠景規劃、基礎設施、公共服務等，具體運營要充分市場化。當前有的特色小鎮搞成了政績工程，政府大包大攬，國有投資比例過高，這都不利于小鎮的發展。小鎮建設應引導擴大民間投資行為，幫助民間投資做大做強，使民間資本真正成為支撐特色小鎮發展的生力軍。政府主管部門要引導特色小鎮形成 “政府主導、企業主體、市場化運作”的建設機制，提高投資質量，改變政府越位現象。

（三）把握發展機遇，集聚高端要素

當前杭州市正處于后峰會時代，“一帶一路”、長三角經濟一體化以及都市圈建設、國家自主創新示范區創建、跨境電子商務綜試區建設等給杭州市帶來大量的發展機遇。特色小鎮建設要抓住這些機遇，積極實施項目帶動戰略，選擇并運作能在特色小鎮扎根，成長性優、帶動性強的項目，從而輻射小鎮整體經濟，引領示范同業發展。特色小鎮要緊扣產業升級趨勢，瞄準高端產業和產業高端，引進行業領軍團隊、成長型企業以及 “新四軍”到小鎮創業創新，構筑產業創新高地，使其成為新的經濟增長點。小鎮建設要充分整合利用已有資源，積極運用各類平臺，加快推動人才、資金、技術向特色小鎮集聚；要加強招商引資，開展特色小鎮推介活動，吸引骨干企業、優質項目、行業領軍人物落戶特色小鎮，推動最新技術在特色小鎮應用。要充分立足小鎮自身的特色與優勢，開動互聯網思維方式，把小鎮的培育發展與新技術、新產業、新業態等密切結合。

（四）優化政府服務，加快功能融合

政府部門要做好土地要素保證和稅收等財政支持，建立協調機制，推進責任落實，并加強動態監測。要不斷加大投入力度，強化政策推動，多出臺支持小鎮發展的一系列扶持政策，同時注重輿論引導，加強宣傳；要引導推動社會資金向特色產業增加投入；要以政策扶持吸引高端人才、國內外頂尖專家、國家級領軍人物落戶特色小鎮，要對 “新四軍”創業者等進行政策傾斜。特色小鎮建設要把產業發展和城市建設有機融合起來，要力求先生態、再生活、再生產。要做到一個小鎮就是一個特色的生態系統，實現產業、文化、旅游和一定的社區功能有機融合。各級發改委 （局）、旅游等部門要對特色小鎮的發展做好指導和監督，在專項資金安排、旅游線路規劃中加大對特色小鎮的支持力度，并在完善綜合配套設施、提升管理服務水平、打造品牌形象、挖掘旅游特色等方面給予具體指導，督促小鎮真正實現生產、生態、生活 “三生融合”與產業、文化、旅游和一定社區功能 “四位一體”。