淺談黨內法規

何興濤

【摘要】筆者就當前學術界對黨內法規問題的一些研究進行了梳理。將一些學者和黨內文件對“黨內法規”概念涵義、組成體系、存在問題等方面的認識和表述進行了綜述，同時也表達了作者的一些觀點。但是，與黨的建設面臨的新形勢新任務相比，與這一問題的復雜性相比，這些研究還很局限。所以我們要積極拓展黨內法規研究的思路和方法，進一步加大黨內法規研究的力度。

【關鍵詞】黨內法規；效力層次

一、黨內法規的涵義

在黨史學界，一般認為“黨內法規”這個概念來自于1938年9月29日至11月6日，在延安橋兒溝天主堂召開的六屆六中全會。會上，毛澤東代表中央政治局作了題為《論新階段》的政治報告和會議結論。全會通過了《中共擴大的六中全會政治決議案》，批準了以毛澤東為代表的中央政治局的正確路線。2013年8月，中央黨校政法教研部政治學教研室主任、教授肖立輝圍繞“從黨內法規清理看黨的制度建設”主題，與網友進行在線交流時強調，“黨內法規”是一個約定俗成的概念，也是一個在黨內政治生活中廣泛認同、經常使用的概念。在中國共產黨的歷史上，第一次使用“黨內法規”這一概念的是毛澤東。1938年10月，在黨的六屆六中全會上所作的政治報告中提出，鑒于張國燾嚴重地破壞紀律的行為，為了使黨內關系走上正規，除了重申四項政治紀律（即個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央）之外還需要制定較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。由此來看，只能說明黨內法規一詞的淵源，卻不能說明黨內法規的內涵。1990年7月31日中共中央專門印發了《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》，第一次對“黨內法規”的概念進行了明確規定，“黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱?！边@樣，在中國共產黨歷史上，黨中央就以黨的正式文件的形式對“黨內法規”進行了科學界定，使我們黨在制定法規時有了明確黨內“法律”依據，從而增強了“黨內法規”的權威性和科學性。

二、黨內法規效力層次

內容協調是黨內法規制度體系建設的一項重要目標要求。近些年來，中國共產黨的各級組織陸續制定和出臺了不少規章和制度，對加強黨的制度建設起到了一定的積極作用。但是，也存在著一些規定不符合黨章精神和其他黨內法規要求的情況，甚至出現一些黨內法規之間相互沖突的現象。因此，需要我們界定黨內法規的層次效力問題。依據上文的分類辦法，按照《中國共產黨黨內法規制定條例》的規定，黨內法規分為四個效力等級，黨章是最根本的黨內法規，具有最高的效力性；其次是準則；排在第三位的是條例；屬于第四個效力等級的有規則、規定、辦法、細則。低效力等級的黨內法規在內容上不得跟高效力等級的黨內法規相抵觸。按照《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》，一方面，要對新出臺的黨內法規和規范性文件實行審批和備案制度。審批機關收到黨內法規草案后，交由所屬負責黨內法規工作的機構進行審核，主要審核以下內容：是否同黨章相抵觸；是否同憲法和法律不一致；是否同上位黨內法規相抵觸；是否與其他同位黨內法規對同一事項的規定相沖突；是否就涉及的重大政策措施與相關部門和單位協商；是否符合制定權限和程序。對存在問題的黨內法規草案，審核機構經批準可以向起草部門和單位提出修改意見。如起草部門和單位不采納修改意見，審核機構可以向審議批準機關提出修改、緩辦或者退回的建議。同時，還要建立備案體制機制，包括建立地方備案體制、系統備案體制和備案審查銜接聯動機制。

為了鍛煉干部，提高領導干部素質和能力，防止腐敗，實行領導干部交流制度非常必要，可是不能只強調干部交流的必要性，而忽視干部交流制度與干部選舉制度之間的矛盾和沖突問題?？h委以上地方黨委、政府正職領導成員分別是同級黨代表大會和人民代表大會選舉產生的領導干部，讓他們進行過快地、頻繁地交流，會嚴重損害選舉制度的權威性和嚴肅性。二是同一機關制定的黨內法規，一般規定與特殊規定不一致的，適應特別規定；舊的規定與新的規定不一致的，適用新的規定。

三、存在的問題

目前，學界對當前黨內法規建設中存在問題的研究，可主要歸結為四個問題和五個不足，四個主要問題：一是黨內法規建設缺乏一個總體的規劃；二是現在黨內法規尚不配套完善，主要表現在體系不健全、法規之間協調性有待加強和程序性法規較為散亂三個方面；三是一些黨內法規建設已經落后于黨的建設的發展；四是黨內法規的審查與糾錯機制缺乏。黨內法規建設存在的五個不足是：一是黨內立法和執法理念與新時期黨的建設面臨的新形勢新任務還存在不相適應之處；二是黨內法規體系還需進一步構建和完善；三是一些黨內法規制度（下轉第頁）

（上接第頁）立法過于宏觀，規定的彈性空間過大，缺乏量的規定性，從而影響了法規制度的貫徹和實施；四是黨內法規中實體性規范多，程序性規范少，“重實輕程”現象嚴重；五是黨內法規與國家立法的協調還需進一步完善。也可籠統概括為兩個方面的問題，一是黨規黨法體系不完善，二是黨規黨法沒有嚴格落實。

四、建議

進入新世紀，人們對完善黨內法規的認識開始深入，提出的對策更完善、更具體、更富有實際操作性。筆者就完善黨內法規內容方面建議為四條：一是要完善黨內法規的指導思想和原則；二是要完善黨內法規的立法程序；三是完備黨內法規的司法機構；四是建立黨內法規的審查與糾錯機制。當前加強黨規黨法建設的重點主要有兩個方面：一是黨要走“法制化”的制度建黨之路，二是要強調從嚴治黨的“硬約束”，要落到實處，而不是落到紙上。我們要培養一些在紀檢部門工作的黨內立法專家，立足于當前法規工作實際，認為做好當前的法規工作，適時把有些黨內法規轉化為國家法律；我們要強化程序意識，完善程序性法規，重視法規的配套完備，統一規劃，分步實施，搞好制度創新，實現法規的與時俱進。

黨內法規的研究是馬克思主義黨建學說的一個新興的交叉課題，涉及到法學、政治學、組織學、社會學、歷史學、心理學等多學科的知識，特別是法理學的相關知識。如今，各國政黨都在為實現各自的奮斗目標而努力加強自身建設。中國共產黨自身制度建設的重要組成部分就是黨內法規建設，只有吸取世界政治文明中的一切合理因素，才能不斷推進黨內制度建設的文明進程。

參考文獻：

[1]中央辦公廳法規室，《中國共產黨黨內法規選編》（1978-2012）

[2]操申斌.新時期中國共產黨黨內法規建設研究[D].北京：中國人民大學，2007.

[3]李恩俠.黨內法規如何與國家法律相協調[J].天水行政學院學報，2006，（5）.