水土保持目標責任考核初探

姜德文

(水利部 水土保持監測中心，北京100053)

水土保持目標責任考核初探

姜德文

(水利部 水土保持監測中心，北京100053)

政府；水土保持目標；考核；水土流失影響；綜合指數

水土保持法和中央關于生態文明責任制度都明確了地方人民政府及其領導干部保護水土資源、保護生態環境的目標責任。水土保持目標責任考核應采用一個統一的水土流失影響綜合指數作為綜合集成指標，將水土流失預防、綜合治理、水土流失狀況等量化因子作為客觀性評價指標，將水土保持目標責任落實、水土保持基礎設施及監控能力建設、人為活動引發水土流失危害事件等作為主觀性評價指標，經監測、復核、綜合分析計算，得出縣級水土流失影響綜合指數，用以評價縣級政府及其主要領導的年度水土保持目標責任及成效。同時，建立與之相應的考核、獎懲機制，爭取將水土流失影響綜合指數納入國家經濟社會發展綜合評價體系，將水土保持目標責任考核成果納入地方人民政府年度考評體系及主要領導干部任期生態文明建設責任考核體系。

水土保持是保護水土資源，保護生態環境的基礎性工作，是生態文明建設的重要內容。《中華人民共和國水土保持法》規定，國家在水土流失重點預防區和重點治理區，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。中央《關于加快推進生態文明建設的意見》[1]、《生態文明建設目標評價考核辦法》和《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》，都在加快建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制，以及領導干部任期生態文明建設責任制。中央要求將資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體系，并大幅增加考核權重，強化指標約束。國務院批復的《全國水土保持規劃(2015—2030年)》明確要求逐步建立和完善地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度[2]。水利部制定了加快推進水土保持目標責任考核的指導意見，要求深入開展調查研究，完善考核辦法，細化考核內容，優化考核指標，并與國家生態文明目標考核和經濟社會發展評價體系相銜接。本文就水土保持目標責任考核中指標體系、考核機制等做一初步探索。

1 綜合指數在相關考核評價中的廣泛應用

1.1 相關考核評價中普遍采用綜合指數

相關行業采用綜合指數評價某項工作已十分普遍，也是一個通行做法。就一個專業領域而言設置考核指標不能很多，否則決策部門不容易接受，社會和公眾也不容易理解。采用一個統稱性的綜合指標，并構建一個綜合評價指標體系，對外體現一個目標，對內細分指標層和指標要素，這種做法相對可行。

中國科學院可持續發展戰略研究從2000年開始，每年對全國及各省可持續發展總能力進行定量統計、計算和分析，其指標體系包括5大子系統(含環境支持系統)、45個指數(含土壤侵蝕指數、生態保護指數等)、233個定量指標，最終以可持續發展綜合指數評價可持續發展能力，該成果已被廣泛接受和采納。

環境保護部近年來在對國家級重點生態功能縣生態環境質量考評中采用綜合指數評價縣域生態環境質量狀況，包括自然生態指標和環境狀況指標，并區分縣域的生態功能類型(分為水源涵養型、水土保持型、防風固沙型和生物多樣性型4類)，共設置了一級指標2類，二級指標6類。每年對國家級重點生態功能縣進行考核評價(2016年考核涉及26個省的555個縣)，并根據考核結果，對后10名的縣，由財政部核減第二年中央財政轉移支付給予的資金，實行獎懲兌現。環保部2016年起已將生態環境綜合指數作為國家生態文明建設示范縣、市的評定標準之一，并且列為約束性指標。

中央2016年制定的生態文明建設目標評價考核辦法，采取評價和考核相結合的方式[3]。其中，年度評價以綠色發展指數作為各地區年度評價結果，包括資源利用、環境治理、環境質量、生態保護、增長質量、綠色生活、公眾滿意程度等7個方面，共56項評價指標，采用綜合指數法測算得出綠色發展指數，以此衡量地方每年生態文明建設的變化趨勢和動態進展。生態保護指標中包括新增水土流失治理面積一項，為二級指標，權重為0.92，數據來源為水利部。年度評價結果納入目標考核。目標考核內容主要包括國民經濟和社會發展規劃綱要中確定的資源環境約束性指標，以及黨中央、國務院部署的生態文明建設重大目標任務完成情況。目標考核采用百分制評分和約束性指標完成情況等相結合的方法，考核結果劃分為優秀、良好、合格、不合格四個等級。

1.2 水土流失影響綜合指數及指標體系設置的原則

從水土流失對生態環境及經濟社會發展的影響角度來看，水土保持設置的統稱性評價指標以水土流失影響指數較為適宜，重點體現水土流失狀況、預防和治理情況、水土保持工作等的影響和成效，既反映水土流失消長狀況及對生態和社會發展的影響，也能體現防治成效，使社會公眾有切身的獲得感，地方政府和領導干部有責任感和緊迫感。用水土流失影響綜合指數一項指標，也利于將水土保持考核結果納入國家生態文明考核體系和經濟社會發展評價體系[4-5]。

綜合指數構建的指標體系應考慮以下原則：一是具有通用性和廣泛性，所列入的指標應適宜于全國大多數水土流失地區，在全國范圍進行水土保持目標考核具有廣泛的適用性；二是指標不宜過多，應突出重點，少而精，集中于水土流失狀況、產生的影響和防治工作的成效方面，緊緊圍繞目標責任考核；三是考核指標要做到量化，便于監測、核實，通過調查、實測等快捷方法，能夠定期(每年)監測考核指標；四是考核指標通過人的主觀努力可以向好的方向發展，對地方政府和領導干部起到落實主體責任、積極作為的引導作用。

2 水土流失影響綜合指數及指標體系構架

2.1 水土流失影響綜合指數構建

2.1.1 相關考核中綜合指數的構建情況

(1)國家綠色發展綜合指數計算公式為

(1)

式中：Z為綠色發展指數；Yi為指標的個體指數；N為指標數量；Wi為指標Yi的權重。指標中有正向指標、逆向指標，有絕對數、相對數，經過無量綱化的標準處理后，計算最終的綜合指數。

(2)環境保護部縣域生態環境質量綜合指數計算公式為

EI=WecoEIeco+WenvEIenv

(2)

式中：EI為生態環境質量綜合指數；EIeco為自然生態指標值；Weco為自然生態指標權重；EIenv為環境狀況指標值；Wenv為環境狀況指標權重。

(3)根據國務院《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》，國務院對各省(自治區、直轄市)落實最嚴格水資源管理制度考核實行評分方法，考核內容為最嚴格水資源管理制度目標完成、制度建設和措施落實情況，3項內容分別占35分、30分、35分，滿分100分。“十三五”水資源管理制度考核國家共設置了6項目標指標，設立了包括河長制度等9項制度建設情況，節水等4類措施、17項工作的落實情況共30項考核指標。

2.1.2 水土流失影響綜合指數構建

根據中央“嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線”要求，以及“確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變”的目標。借鑒國家生態文明目標評價中綠色發展綜合指數、中國科學院可持續發展能力綜合指數、國家環保部生態環境質量綜合指數等的構建經驗，可將水土流失影響綜合指數分為客觀性(objective)評價指標和主觀性(subjective)評價指標兩部分。采用下列公式計算

EI=WobEIob+WsubEIsub

(3)

式中：EI為水土流失影響綜合指數，該指數為一個無量綱值，綜合反映水土流失影響狀況；Wob為客觀性評價指標的權重；EIob為客觀性評價指標值；Wsub為主觀性評價指標的權重；EIsub為主觀性評價指標值。EIob、EIsub分別由各自的二級指標加權獲得。

2.2 水土流失影響客觀性評價指標

根據水土保持法及中央關于生態文明考核評價的總體要求，應由水土流失預防保護、水土流失綜合治理、水土流失變化狀況等三大類指標構成監測與考核體系[6]。具體指標見表1。

表1 客觀性評價指標

下一步需明確各項指標定義與解釋、數據來源、計算方法、指標權重等，本文不再展開討論。

2.3 水土流失影響主觀性評價指標

對地方政府和主要領導的水土保持考核除了有定量技術指標外，還需設立管理要求類的指標。根據水土保持法對地方人民政府水土保持管理職責的規定，以及中央關于保護水土資源和保護生態環境的要求，設立主觀性評價指標。主要包括水土保持目標責任落實情況、水土保持基礎條件及監控能力建設情況、人為活動引發水土流失危害事件情況等三個方面，具體指標見表2。

表2 主觀性評價指標

下一步需明確各項指標定義與解釋、數據來源、計算方法、指標權重等具體細節，本文略。

3 水土保持目標責任考核組織方式

3.1 考核范圍及對象

國家生態文明建設目標評價考核對象是地方各級黨委、政府領導班子和領導干部，環保部生態環境狀況考核是對列入國家重點生態功能區的縣級政府進行考核，水利部最嚴格水資源管理制度考核是對全國各省級人民政府考核，考核對象是地方人民政府。

根據水土保持法的規定，對水土流失重點防治區的地方人民政府實施水土保持目標責任考核[7]。水土保持目標考核成果應作為地方主要領導干部任期生態文明建設責任制的重要內容。目前，建議將列入國家級水土流失重點預防區、重點治理區的1 091個縣，以及列入省級水土流失重點預防區、重點治理區的縣，作為實施水土保持目標責任考核的重點地區。

3.2 考核時段

水利部水資源管理制度考核是每年1月發布年度考核通知，3月底前完成考核，上報國務院。根據水土保持法律法規的規定，以及中央生態文明考核的要求，考核時段以年度為一個時間節點，每年1月至3月對上年度水土保持目標任務進行評價與考核，通報考核成果。

領導干部任期生態文明考核時應將任期內年度水土保持考評成果作為重要內容。

3.3 考核組織方式

國家生態文明建設目標評價考核由中央對省級的生態文明建設進行考核評價，是在現有專項考核的基礎上綜合開展，采用有關專項考核認定的數據，不進行現場考核。環境保護部對國家重點生態功能區縣域生態環境狀況考核、水利部對水資源管理“三條紅線”考核等，采用的方法都是先由地方自查，中央進行復核，并確定考核結果。水土保持目標責任考核建議實行全國統一部署、統一方法、統一操作系統、分工協作的組織方式，省級、縣級人民政府及相關部門要在中央統一部署下開展工作，由中央完成最終考核評價。

3.3.1 縣級自評價

由被考核縣級人民政府根據國家統一制定的考核評價年度實施方案，開展自評價工作，編寫自評價報告。在全國水土保持目標責任考核操作系統中填報相關數據，向省級水行政主管部門報送自評價報告、數據光盤、相關證明、監測報告等材料。縣級自評價工作于每年1月底前完成。

為了全面、準確、按時完成自評價任務，列入重點防治縣的地方人民政府應加強水土保持監測、監控能力建設，保障相關工作經費。

3.3.2 省級復核

省級水行政主管部門及其相關部門(如發改、財政、國土、環保、農業、林業等)在省級人民政府的統一領導下完成相關工作。水行政主管部門負責對縣級自評價報告進行全面復核，采用高分辨率衛星遙感影像、無人機航飛、現場監測等方法，做到二級指標全面復核，抽查復測一定比例的數據。在考核系統中復核、調整縣級上報相關數據，匯總、審核考核縣級上報資料，編寫全省縣級水土保持目標責任考核報告，報送水利部。省級復核工作于每年2月底前完成。

年度工作中，省級水行政主管部門還要負責對被考核縣的業務培訓、工作指導、監測數據的質量控制、現場核查等工作。協調省級財政落實全省監測、監控能力建設經費，保障考核工作的正常開展。

3.3.3 中央抽查與評價

水利部委托水土保持監測中心(含各流域機構水土保持監測中心站)等專業技術單位對各省報送的相關數據進行審核，采用重點抽查和現場檢查方式，利用高分遙感影像、無人機航拍等技術手段，抽查工作做到省級全覆蓋，縣級抽查比例不低于10%，對省級考核評價意見進行核實，確定最終結果，編寫國家水土流失重點防治區縣級目標責任考核總報告。中央抽查評價工作于每年3月底前完成。

年度工作中，水利部應加強對省級水行政主管部門考核工作的監督與指導，及時解決工作中出現的新問題，不斷總結考核工作經驗。

4 考核成果通報與聯動機制

4.1 考核成果及應用

經水利部考核確認后，確定各被考核縣水土流失影響綜合指數及目標考核等級及考核結論，在政府網站、報刊等公共媒體進行公布，接受社會公眾的監督與咨詢。

水土保持目標責任考核是國家資源環境類專項考核的重要組成部分，應納入國家生態文明建設目標評價考核中，水土保持目標責任考核結果應作為地方人民政府及其主要負責人綜合考核評價的重要內容[8]。地方人民政府領導干部任期生態文明考核時對任期內水土流失面積不減反增、強烈以上水土流失面積增加、造成水土流失重大危害事件等情況納入領導班子和領導干部環境損害責任，依法依規追究領導責任[9]。

4.2 目標考核年度動態變化獎懲聯動

國家每5年開展一次的生態文明建設目標考核，考核結果劃分為優秀、良好、合格、不合格四個等級，考核結果作為省級黨政領導班子和領導干部綜合考核評價、干部獎懲任免的重要依據，體現“獎懲并舉”。水利部最嚴格水資源管理制度考核，考核結果劃分為優秀、良好、合格、不合格四個等級，年度或期末考核結果為不合格的省級人民政府，要在考核結果公告后1個月內，向國務院作出書面報告，提出限期整改措施。

年度水土保持目標責任考核后，應與上年度考核成果相對比，同時公布水土流失影響綜合指數年度變化值。對被評價為后10位的縣提出警示，進行約談；對本年度水土流失影響綜合指數增大10%的縣提出整改意見；被警示和要求整改的縣，應向省級人民政府提交整改報告，國務院相關部委應協同采取懲戒措施。對水土流失影響綜合指數明顯下降、水土保持成效突出的縣級人民政府依法進行表彰獎勵。

5 結 語

國家正在建立和實施生態文明目標評價考核體系，水土保持目標責任考核是一項法定工作，是資源環境類專項考核的重要組成部分，應加快研究并建立水土流失影響綜合指數，并積極爭取納入國家生態文明考核指標體系中。目前，各省也在根據國務院文件要求，制定本地區綠色發展評價指標體系，各級水行政主管部門應積極研究體現本地區特點的水土保持目標評價考核指標，爭取將水土保持考核納入地方生態文明考核體系中。

[1] 中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見[EB/OL]. http://www.gov.cn/xinwen/2015-05/05/content_2857363.htm.

[2] 國務院關于全國水土保持規劃(2015—2030年)的批復[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-10/17/content_10232.htm.

[3] 中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《生態文明建設目標評價考核辦法》[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2016-12/22/content_5151555.htm.

[4] 姜德文.建立地方政府水土保持政績考核制度與監測評價體系[J].中國水土保持，2009(3)：1-4.

[5] 李智廣.試論水土保持目標責任的內容及其考核方法[J].中國水土保持，2016(4)：13-16.

[6] 要捷.重點治理區水土保持考核指標研究[D].北京：北京林業大學，2014:16-18.

[7] 劉震.認真貫徹《意見》精神 更好發揮水土保持在生態文明建設中的重要作用[J].中國水土保持，2015(10)：1-5.

[8] 姜德文.推進生態文明的水土保持新思考[J].中國水土保持，2016(2)：1-5.

[9] 金海，李發鵬，王建平，等.水土流失責任追究指標設定的思考和建議[J].中國水土保持，2016(12)：1-5.

(責任編輯 孫占鋒)

S157

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1000-0941(2017)03-0006-04

姜德文(1959—)，男，內蒙古阿拉善左旗人，教授級高級工程師，博士，享受國務院政府特殊津貼專家，水利部“5151”人才工程部級人選，水利部綜合事業局首席專家，長期從事生態保護與技術咨詢工作。

2017-02-22