中國與歐美公路網的比較與思考

周國光

摘要：對中國高速公路適度發展問題，根據國內外政府和權威機構發布的相關統計數據，在對中國、美國和歐洲相關國家的高速公路里程、標準、交通量、經濟發展等因素進行比較分析和論證的基礎上提出相關看法和政策建議。研究認為，中國公路網基礎設施仍體現出總量不足的特征，在公路建設籌資中還應進一步深化公路基礎設施投融資體制，應借鑒西方國家的經驗發揮特許經營在高速公路籌融資中的作用。

關鍵詞：公路網；高速公路；交通量；基礎設施；籌資

中國公路網建設事業的快速發展充分體現了交通運輸業在國民經濟發展中的先行官作用。伴隨著中國《2015年交通運輸行業發展統計公報》《2015年全國收費公路統計公報》以及國外相關國家公路網發展等統計信息的發布，為中國公路網發展與美國、歐洲公路網發展的比較提供了資料依據。在高速公路網總規模已超過美國的新形勢下，中國高速公路建設是否有些超前發展，自然容易成為學術界議論的話題。將中國與歐美公路網、特別是中國與歐美高速公路網進行比較，雖然靠此難以全面說明這一問題，但能夠為這方面的討論和進一步研究提供有益借鑒。國內一些媒體曾發表過這方面的文章，也提出了相關的觀點，但筆者認為，一些陳舊的比較數據以及以點代面、以偏求全的不確切表述，有可能會對學術界的研究以及政府決策造成負面影響。以政府和國際權威組織提供的數據為比較基礎來探索中國公路網的發展思路，有利于走出理解上的誤區，這正是筆者撰寫本文的基本初衷。

一、中美歐公路網的比較

（一）中國公路網的發展

1949年伊始，中國公路網總里程只有80 800 km。經過30多年的努力，到改革開放初期的1980年底，全國公路網總里程增加到888 300 km。改革開放促進了中國公路網的快速發展。到2015年底，中國公路網總里程達到4 577 300 km，其中高速公路123 500 km。近年來中國公路網和高速公路的發展狀況如表1所示。

（二）美國公路網的發展

在學術界，樊建強等曾針對美國公路建設融資問題，對美國公路網涉及的相關事項進行了較深入的探討。根據美國運輸部聯邦公路局發布的《2014年美國公路統計報告》，2014年底美國公路網總里程417.71萬英里（不包括波多黎各，下同），其中高速公路64 912英里。按照1英里換算1.609km，2014年底美國的公路網總里程和高速公路分別為672.1萬km和10.4443萬km。1980年以來美國各年份公路網和高速公路的數據如表2所示。

按照功能分類，美國首先將公路劃分為城市公路和農村公路兩大類。在城市公路和農村公路大類中，進一步劃分為洲際公路、其他高速公路、其他主干線公路、次干線公路、主集散公路、次集散公路和地方公路。

需要說明的是，美國運輸部公布的公路統計數據中沒有專門提供高速公路的數據。表2中的高速公路是按照統計表中的洲際公路和其他高速公路的統計數據合計而成的。

美國公路統計中沒有對高速公路作出解釋，但中國的一級公路基本上符合歐盟道路聯合會公路統計中對高速公路的界定。2015年底，中國一級公路總里程為9.10萬km。

（三）歐洲公路網的發展

筆者曾針對歐洲公路投融資體制，初步探討了以歐盟為主的歐洲國家公路基礎設施的發展及其可供借鑒的成功經驗。目前歐盟道路聯合會發布的最新公路統計是《歐洲公路統計2013》。該統計中披露的是歐洲相關國家2010年的公路數據。歐盟27國以及其他歐洲國家2010年公路網總里程、高速公路總里程如表3所示。

二、中美歐高速公路標準的比較

中美兩國的高速公路統計中均提供了車道數。美國2014年底高速公路總里程為6.4912萬英里，總車道里程為29.729 1萬英里，平均車道數為4.58。這意味著，盡管美國有一些州際高速公路達到了16車道甚至20車道的標準，但總體體現的仍是以4車道為主的基本特征。

相比較之下，按照中國交通運輸部提供的公路統計資料，2015年底中國高速公路總里程為12.350 0萬km，總車道里程為0.548 4萬km，平均車道數為4.44，應當說與美國的平均車道數之間并不存在實質性的差距。

相比較之下，同作為發達國家的意大利和法國，其高速公路也均以4車道為主。法國高速公路管理局提供的數據表明，法國2015年末9 111.9 km收費高速公路中，4車道高速公路6 794.3 km，占74.57%；6車道高速公路2 035.4 km，占24.53%；8車道及以上高速公路82.2 km，占0.90%；平均車道數為4.53。意大利收費公路橋梁隧道特許經營協會提供的數據表明，意大利2015年底5 988.8 km收費高速公路中，4車道高速公路4 073.5 km，占68.02%；6車道高速公路1 800 km，占30.06%；8車道高速公路115.3 km，占1.93%；平均車道數為4.68。此外還擁有國際隧道25.4 km。

三、中歐高速公路網與交通量的比較

進入21世紀以后，中國分年度交通量情況如表4所示。表4中，高速公路交通量為折合標準小客車；國道網和國道主干線交通量2005年以前為折合標準中型車；從2005年開始，為折合標準小客車。從2010年開始，國道主干線交通量改為國家高速公路交通量。

美國公路統計中沒有提供高速公路交通量的數據，故本文主要借鑒歐洲收費公路橋梁隧道特許經營協會提供的歐洲有關國家收費高速公路的交通量數據進行間接比較。美國的總體經濟發展水平和機動車保有量均高于歐洲；美國90%以上高速公路不收費，按照公認的道理，不收費高速公路的交通量至少不會低于收費高速公路的交通量。歐洲有關國家收費高速公路交通量情況如表5所示。

與歐洲按照自然車輛輛次統計不同，中國是將高速公路和國道主干線上的交通量換算為小客車交通量進行統計的。如果將歐盟有關國家的交通量也按照小客車進行換算，交通量數據會更高一些。

四、比較分析與思考

有必要說明的是，由于各國管理體制不同，導致統計存在口徑上的差異。中國公路網不包括城市道路。住房和城鄉建設部發布的2015年城鄉建設統計公報中提供的統計數據表明，2015年底中國城市道路總里程為36.5萬km。

中國統計年鑒提供的數據表明，2015年底，中國民用汽車保有量為1.722 8億萬輛（包括955萬輛三輪汽車和低速貨車）。公安部提供的資料表明，2015年底機動車保有量達到2.79億輛。通過以上比較引發以下思考：

第一，從國民經濟發展水平等諸多因素的影響考慮，在現階段，中國究竟需要多少公路和高速公路？現階段中國公路網的快速發展究竟是體現國民經濟與社會可持續發展的一種適度發展，還是一種過度發展？

從有關媒體體現的政府部門和社會公眾對公路發展的關注度來看，他們普遍歡迎公路網的快速發展；至今為止還沒有部門和個人提出對公路網快速發展是否科學合理的質疑。相反，國家發展與改革部門以及交通運輸主管部門總的觀點和思路是：目前中國的公路基礎設施仍體現出總量不足的特征。這意味著，公路網建設事業還需要進一步發展。

第二，如果現階段公路網的快速發展體現了國民經濟與社會發展的迫切需要，則中國公路網應按照怎樣的模式發展？

很明顯，在當前生產力發展水平下要進一步加快公路網建設事業，國外發達國家的經驗只能借鑒，不能簡單照搬。不可忽略的重要問題是：西方國家經濟發展水平很高，人均GDP基本都在3萬美元以上。按照世界銀行提供的數據，2015年美國人均GDP 55 836.8美元，為中國同期人均GDP 7 924.7美元的7.05倍。盡管2015年以來歐元相對于美元在持續貶值，但2015年德國、法國和意大利的人均GDP仍分別達到了41 219.0美元、36 248.2美元和29 847.0美元，分別是中國2015年人均GDP的5.20倍、4.57倍和3.77倍。盡管中國多年來以較快的經濟增長速度在發展，但2015年的人均GDP仍低于9 995.6美元的世界平均水平。

西方國家財政實力比較強，財政集中度一般在30%左右。盡管如此，仍感到財力吃緊，需要充分發揮車輛通行費和公路特許經營制度的作用。2015年底，中國收費高速公路11.7萬km，占高速公路總里程的94.74%。相比較之下，法國和意大利收費高速公路分別為9 111.9 km和5 988.8 km，分別占同期高速公路總里程的76.57%和86.46%。中國2015年財政收入達到152 269.23億元，比上年增加了5.8%，在GDP初步核算數676 708億元中所占比重達到22.50%。除此以外，2015年全國政府性基金收入42 338.14億元，比上年減少了15.9%。包括政府性基金在內的財政集中度達到28.76%，但仍無法加大對公路建設的財政資金投資力度。由于西方國家公路網基本形成，公路建設任務并非緊迫。近年來英國、德國、法國、意大利、日本等國家平均每年增加的高速公路只有數十公里，美國多一些也不過數百公里，而中國近年來高速公路則呈快速增長的勢態，“十二五”期間中國新增高速公路4.94萬km，平均每年9 880 km，超過2015年底法國收費高速公路總里程，接近2015年底法國高速公路總里程。“十三五”期間，中國還將投資建設超過5萬km的高速公路，中國在公路建設上所面臨的籌資重任不是西方國家所能比擬的。西方國家多年來一直實行比較完善的公共財政體制，除了國防開支和維持政府正常運轉所需開支以外，巨額財政資金主要用于社會保障體系和公共事業支出。與此不同，中國目前正在努力建立適應社會主義市場經濟發展的新型公共財政體系，但傳統體制所形成的歷史包袱還很重；近年來中國財政資金還將主要投向新農村建設、社會保障、醫療衛生、文化教育等領域，能夠投入高速公路建設領域的財政一般預算支出資金還很少。所以，高速公路基礎設施建設事業發展的資金需求還需要從進一步深化公路基礎設施投融資體制改革中找出路，有必要借鑒西方國家的經驗發揮特許經營在高速公路籌融資中的重要作用。《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》提出的“完善公路投融資模式。建立完善政府主導、分級負責、多元籌資的公路投融資模式，完善收費公路政策，吸引社會資本投入，多渠道籌措建設和維護資金。逐步建立高速公路與普通公路統籌發展機制，促進普通公路持續健康發展”的指導意見，就成為了近期高速公路行業籌融資的主要政策導向。

五、結語

他山之石，可以攻玉。歐美等國家在公路網發展方面取得的成功經驗，可為今后中國公路網建設事業的可持續發展提供有益的借鑒。但借鑒他國成功經驗的同時，還需要結合中國的國情，有效避免簡單照搬所可能導致的“水土不服”。有必要認真貫徹落實中共中央、國務院的工作部署，實踐行供給側結構性改革的最新要求，統籌推進公路基礎設施領域深化政府和社會資本合作改革工作，鼓勵、支持和引導社會資本以特許經營的方式進入公路建設領域，推動公路基礎設施建設事業持續健康發展。