探討“三農(nóng)”政策研究問題

吳天順

在一個(gè)以農(nóng)村人口為主的大國，全面實(shí)現(xiàn)小康必須全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。開拓新的思路，正確認(rèn)識和把握“三農(nóng)”問題的實(shí)質(zhì)，是我們進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革、全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要前提。與以往研究不同，本文采用財(cái)政社會學(xué)分析方法，通過對我國歷史上長期以來“三農(nóng)”問題的研究，得出了一個(gè)重要的結(jié)論，即我國“三農(nóng)”問題的深層次原因是我國不合理的國家集權(quán)型財(cái)政體制，無論是農(nóng)村稅費(fèi)改革，還是全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，都要求把農(nóng)村財(cái)政放到一個(gè)更堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)上來，徹底改變我國傳統(tǒng)財(cái)政體制下農(nóng)村城市不當(dāng)?shù)臋?quán)力資源配置格局，建立農(nóng)村城市協(xié)調(diào)發(fā)展的工商基礎(chǔ)型公共財(cái)政體制，實(shí)行民主財(cái)政。

一、財(cái)政社會學(xué)分析框架及財(cái)政體制模型

財(cái)政涉及廣泛的責(zé)權(quán)利關(guān)系，具有極大的社會經(jīng)濟(jì)“聯(lián)動性”。19世紀(jì)的財(cái)政學(xué)文獻(xiàn)表明，重商主義時(shí)期的財(cái)政學(xué)具有鮮明的學(xué)科綜合化特色，它包含有今天的法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)以及歷史學(xué)、政策學(xué)等內(nèi)容。只是到了20世紀(jì)以后，隨著各個(gè)學(xué)科的單方面發(fā)展，財(cái)政學(xué)才變成一門技術(shù)性的學(xué)科，并將自己的理論建立在法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等既有理論的虛擬觀念的基礎(chǔ)上，忽視了財(cái)政現(xiàn)象與社會結(jié)構(gòu)之間的有機(jī)聯(lián)系。本文以為，財(cái)政社會學(xué)是新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)重要分支，是進(jìn)行社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展宏觀分析的最佳視角，它可以通過吸收經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)和法學(xué)等相關(guān)學(xué)科的研究成果，革新對財(cái)政及財(cái)政體制的理解，恢復(fù)財(cái)政學(xué)的古典色彩，從而使其理論更具解釋力。下面，作者將根據(jù)自己的理解建立一個(gè)簡單的財(cái)政社會學(xué)分析框架，并從中引申出四種主要的財(cái)政體制模型。一國的財(cái)政體制需要在國家合法性最大化、國家財(cái)政收入最大化和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展績效最大化之間達(dá)成某種平衡，否則就會引起國家或社會的動蕩，從而需要通過改革或革命來重新趨向平衡。這構(gòu)成了一個(gè)簡單的財(cái)政社會學(xué)分析框架。正是由于財(cái)政體制的這一內(nèi)涵，使它對于國家的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有“立憲”層次上的意義，我國歷史上長期存在的“三農(nóng)”問題也可以在財(cái)政社會學(xué)框架內(nèi)通過對財(cái)政體制的研究得到解答。

二、把落實(shí)農(nóng)村政策擺到突出位置

黨的農(nóng)村政策對解決“三農(nóng)”問題所起的作用是其他手段不能替代的。從改革開放以來的實(shí)踐看每一次農(nóng)村政策的重大調(diào)整都極大地促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的大解放。1982年到1986年的五個(gè)一號文件拆除了阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的公社體制和高度計(jì)劃、壟斷的經(jīng)濟(jì)制度，把農(nóng)民從人民公社的體制中解放出來，使農(nóng)民從離社不離土、離土不離鄉(xiāng)到離土又離鄉(xiāng)向農(nóng)民開放發(fā)展空間和改善發(fā)展環(huán)境，解決了糧食短缺、商品短缺、城市發(fā)展資源不足等難題。農(nóng)村政策對促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、改革生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑方面，起到了巨大的推動作用。解決農(nóng)產(chǎn)品短缺需要政策推動，破除城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展更需要政策推動。從當(dāng)前面臨的環(huán)境和形勢看農(nóng)村政策作用主要表現(xiàn)為四個(gè)方面：

一是綜合性。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就要立足“三農(nóng)”，又要跳出農(nóng)業(yè)和農(nóng)村尋求破解的途徑，農(nóng)業(yè)部門和社會各方面都有適應(yīng)和探索的過程。只有通過政策創(chuàng)新和突破，才能凝聚各方面的力量支持“三農(nóng)”，使這一“重中之重”由口號變?yōu)閷?shí)際行動。

二是導(dǎo)向性。政策既體現(xiàn)了黨委、政府的意圖，也包含著農(nóng)民的希望和要求。政策落實(shí)的過程也是科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)的過程，使工作政績和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展統(tǒng)一起來。

三是實(shí)效性。政策給農(nóng)民帶來的實(shí)惠最快，增收效果最好，涉及的面最廣。今年的費(fèi)稅改革、糧食直補(bǔ)、減負(fù)等政策充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。

四是突破性。現(xiàn)行阻礙農(nóng)民發(fā)展的體制和機(jī)制性障礙主要是由各種類型的政策構(gòu)成的。如城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制、城鄉(xiāng)不統(tǒng)一的勞動用工制度等只有抓好政策的制定和落實(shí)才能逐步改變原來重城市、輕農(nóng)村、重市民、輕農(nóng)民、重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象。基于農(nóng)村政策的重要作用應(yīng)當(dāng)把政策研究、制定和貫徹落實(shí)作為農(nóng)業(yè)部門的突出重點(diǎn)開展工作的主要手段，下大力氣抓好落實(shí)。

三、明確農(nóng)村政策落實(shí)的重點(diǎn)

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策

一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃。把農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)布局與城市規(guī)劃相配套把村莊改造、市場建設(shè)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市規(guī)劃相銜接避免散、亂、差和低水平重復(fù)建設(shè)。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展。最大限度地發(fā)揮城市對農(nóng)村的帶動作用支持農(nóng)村衛(wèi)生、文化、教育社會事業(yè)發(fā)展。三是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)。逐步建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)勞動力就業(yè)市場和勞動保障制度突出抓好農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)逐步完善農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集的政策盡快使農(nóng)民享受完全的國民待遇。四是統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。繼續(xù)搞好對口幫扶，動員社會力量運(yùn)用市場機(jī)制加快貧困地區(qū)和低收入地區(qū)農(nóng)民增收。五是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會資源配置。妥善處置好失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活問題，落實(shí)各項(xiàng)支農(nóng)政策改善農(nóng)村金融服務(wù)，引導(dǎo)社會資金投向農(nóng)業(yè)。

（二）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策

一是加快特色農(nóng)產(chǎn)品基地和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)。認(rèn)真落實(shí)土地出讓金純收益的20%支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、實(shí)施沃土工程、良種工程等政策，加快建設(shè)100萬畝生態(tài)農(nóng)業(yè)基地、100萬畝優(yōu)質(zhì)專用糧基地、80萬畝優(yōu)質(zhì)蔬菜基地和20萬畝特色農(nóng)業(yè)基地，推動畜牧、蔬菜、林果三大支柱產(chǎn)業(yè)快速膨脹。二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。抓住龍頭企業(yè)列入財(cái)源建設(shè)扶持范圍的機(jī)遇重點(diǎn)，扶持22家國家級和省、市級重點(diǎn)龍頭企業(yè)，擴(kuò)大規(guī)模促進(jìn)乳品、肉兔、肉雞、肉鴨、生豬、蛋粉、果品、蔬菜、木材9條龍型產(chǎn)業(yè)快速膨脹。三是抓好農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求完善農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系、檢驗(yàn)檢測體系和認(rèn)證認(rèn)可體系，進(jìn)行市場準(zhǔn)入制度試點(diǎn)，組織實(shí)施“出口農(nóng)產(chǎn)品綠卡行動計(jì)劃”集中力量建設(shè)一批農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化基地和優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口基地。四是抓好糧食生產(chǎn)。落實(shí)好糧食支持政策，抓好100萬畝優(yōu)質(zhì)專用小麥、50萬畝專用玉米和30萬畝雜糧基地建設(shè)，實(shí)施好50萬畝優(yōu)質(zhì)小麥節(jié)本增效開發(fā)工程，增加種糧農(nóng)民收入。

四、建立農(nóng)村政策落實(shí)的監(jiān)督檢查機(jī)制

建立農(nóng)村政策監(jiān)督檢查機(jī)制，是確保政策落實(shí)的有效手段。

（一）建立政策落實(shí)考核機(jī)制

我市確定把“三農(nóng)”工作列為決策目標(biāo)、執(zhí)行責(zé)任、考核監(jiān)督“三個(gè)體系”的重要內(nèi)容，作為衡量領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績的重要標(biāo)準(zhǔn)。作為農(nóng)業(yè)部門將進(jìn)一步加大調(diào)研力度，及時(shí)掌握政策落實(shí)情況，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)，并通過政績考核促使各級黨委、政府加大政策落實(shí)力度，提高“三農(nóng)”工作的成效。

（二）建立政策落實(shí)的協(xié)調(diào)機(jī)制

農(nóng)村政策的落實(shí)不只是農(nóng)業(yè)部門的事，必須由各級黨委、政府牽頭建立農(nóng)村政策落實(shí)協(xié)調(diào)機(jī)制，把政策落實(shí)的任務(wù)分解到部門，明確責(zé)任人，統(tǒng)籌解決農(nóng)村政策落實(shí)中出現(xiàn)的矛盾，促進(jìn)農(nóng)村政策的全面落實(shí)。引導(dǎo)各級領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展和正確的政績觀，確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定。