探討“三農”政策研究問題

吳天順

在一個以農村人口為主的大國，全面實現小康必須全面繁榮農村經濟，加快城鎮化發展進程。開拓新的思路，正確認識和把握“三農”問題的實質，是我們進一步推進農村稅費改革、全面繁榮農村經濟的重要前提。與以往研究不同，本文采用財政社會學分析方法，通過對我國歷史上長期以來“三農”問題的研究，得出了一個重要的結論，即我國“三農”問題的深層次原因是我國不合理的國家集權型財政體制，無論是農村稅費改革，還是全面繁榮農村經濟、加快城鎮化進程，都要求把農村財政放到一個更堅實的制度基礎上來，徹底改變我國傳統財政體制下農村城市不當的權力資源配置格局，建立農村城市協調發展的工商基礎型公共財政體制，實行民主財政。

一、財政社會學分析框架及財政體制模型

財政涉及廣泛的責權利關系，具有極大的社會經濟“聯動性”。19世紀的財政學文獻表明，重商主義時期的財政學具有鮮明的學科綜合化特色，它包含有今天的法學、經濟學、公共管理學、政治學、社會學以及歷史學、政策學等內容。只是到了20世紀以后，隨著各個學科的單方面發展，財政學才變成一門技術性的學科，并將自己的理論建立在法學、政治學、經濟學等既有理論的虛擬觀念的基礎上，忽視了財政現象與社會結構之間的有機聯系。本文以為，財政社會學是新政治經濟學的一個重要分支，是進行社會經濟發展宏觀分析的最佳視角，它可以通過吸收經濟學、政治學、社會學和法學等相關學科的研究成果，革新對財政及財政體制的理解，恢復財政學的古典色彩，從而使其理論更具解釋力。下面，作者將根據自己的理解建立一個簡單的財政社會學分析框架，并從中引申出四種主要的財政體制模型。一國的財政體制需要在國家合法性最大化、國家財政收入最大化和社會經濟發展績效最大化之間達成某種平衡，否則就會引起國家或社會的動蕩，從而需要通過改革或革命來重新趨向平衡。這構成了一個簡單的財政社會學分析框架。正是由于財政體制的這一內涵，使它對于國家的社會經濟發展具有“立憲”層次上的意義，我國歷史上長期存在的“三農”問題也可以在財政社會學框架內通過對財政體制的研究得到解答。

二、把落實農村政策擺到突出位置

黨的農村政策對解決“三農”問題所起的作用是其他手段不能替代的。從改革開放以來的實踐看每一次農村政策的重大調整都極大地促進了農村生產力的大解放。1982年到1986年的五個一號文件拆除了阻礙農村生產力發展的公社體制和高度計劃、壟斷的經濟制度，把農民從人民公社的體制中解放出來，使農民從離社不離土、離土不離鄉到離土又離鄉向農民開放發展空間和改善發展環境，解決了糧食短缺、商品短缺、城市發展資源不足等難題。農村政策對促進生產力發展、改革生產關系和上層建筑方面，起到了巨大的推動作用。解決農產品短缺需要政策推動，破除城鄉二元體制，實現統籌城鄉發展更需要政策推動。從當前面臨的環境和形勢看農村政策作用主要表現為四個方面：

一是綜合性。統籌城鄉發展就要立足“三農”，又要跳出農業和農村尋求破解的途徑，農業部門和社會各方面都有適應和探索的過程。只有通過政策創新和突破，才能凝聚各方面的力量支持“三農”，使這一“重中之重”由口號變為實際行動。

二是導向性。政策既體現了黨委、政府的意圖，也包含著農民的希望和要求。政策落實的過程也是科學發展觀落實的過程，使工作政績和農業的可持續發展、城鄉的協調發展統一起來。

三是實效性。政策給農民帶來的實惠最快，增收效果最好，涉及的面最廣。今年的費稅改革、糧食直補、減負等政策充分體現了這一點。

四是突破性。現行阻礙農民發展的體制和機制性障礙主要是由各種類型的政策構成的。如城鄉二元經濟體制、城鄉不統一的勞動用工制度等只有抓好政策的制定和落實才能逐步改變原來重城市、輕農村、重市民、輕農民、重工業、輕農業的現象。基于農村政策的重要作用應當把政策研究、制定和貫徹落實作為農業部門的突出重點開展工作的主要手段，下大力氣抓好落實。

三、明確農村政策落實的重點

（一）統籌城鄉發展的政策

一是統籌城鄉發展規劃。把農業的產業布局與城市規劃相配套把村莊改造、市場建設、非農產業發展與城市規劃相銜接避免散、亂、差和低水平重復建設。二是統籌城鄉社會事業發展。最大限度地發揮城市對農村的帶動作用支持農村衛生、文化、教育社會事業發展。三是統籌城鄉勞動力就業。逐步建立統一的城鄉勞動力就業市場和勞動保障制度突出抓好農村勞動力轉移培訓逐步完善農村人口向城鎮聚集的政策盡快使農民享受完全的國民待遇。四是統籌區域經濟發展。繼續搞好對口幫扶，動員社會力量運用市場機制加快貧困地區和低收入地區農民增收。五是統籌城鄉社會資源配置。妥善處置好失地農民的生產、生活問題，落實各項支農政策改善農村金融服務，引導社會資金投向農業。

（二）農業結構調整政策

一是加快特色農產品基地和優勢產業帶建設。認真落實土地出讓金純收益的20%支持農業發展、實施沃土工程、良種工程等政策，加快建設100萬畝生態農業基地、100萬畝優質專用糧基地、80萬畝優質蔬菜基地和20萬畝特色農業基地，推動畜牧、蔬菜、林果三大支柱產業快速膨脹。二是推進農業產業化經營。抓住龍頭企業列入財源建設扶持范圍的機遇重點，扶持22家國家級和省、市級重點龍頭企業，擴大規模促進乳品、肉兔、肉雞、肉鴨、生豬、蛋粉、果品、蔬菜、木材9條龍型產業快速膨脹。三是抓好農業標準化生產。按照產業發展要求完善農業標準體系、檢驗檢測體系和認證認可體系，進行市場準入制度試點，組織實施“出口農產品綠卡行動計劃”集中力量建設一批農業標準化基地和優勢農產品出口基地。四是抓好糧食生產。落實好糧食支持政策，抓好100萬畝優質專用小麥、50萬畝專用玉米和30萬畝雜糧基地建設，實施好50萬畝優質小麥節本增效開發工程，增加種糧農民收入。

四、建立農村政策落實的監督檢查機制

建立農村政策監督檢查機制，是確保政策落實的有效手段。

（一）建立政策落實考核機制

我市確定把“三農”工作列為決策目標、執行責任、考核監督“三個體系”的重要內容，作為衡量領導干部工作實績的重要標準。作為農業部門將進一步加大調研力度，及時掌握政策落實情況，為領導決策提供依據，并通過政績考核促使各級黨委、政府加大政策落實力度，提高“三農”工作的成效。

（二）建立政策落實的協調機制

農村政策的落實不只是農業部門的事，必須由各級黨委、政府牽頭建立農村政策落實協調機制，把政策落實的任務分解到部門，明確責任人，統籌解決農村政策落實中出現的矛盾，促進農村政策的全面落實。引導各級領導干部樹立科學的發展和正確的政績觀，確保實現農業發展、農民增收、農村穩定。