城市“望山”的理想、行動、困境和對策
——福州市城市山體保護規劃的實踐與思考

王文奎

(福州市規劃設計研究院 福建福州 350108)

城市“望山”的理想、行動、困境和對策
——福州市城市山體保護規劃的實踐與思考

王文奎

(福州市規劃設計研究院 福建福州 350108)

城市山體保護在新型城鎮化建設的過程中極為重要，是城市建設的主流意識。文章結合福州市山體保護規劃的編制及實施七年的歷程，分析和反思城市山體保護的理念、過程和實施的難點，并提出了解決的建議及對策。

福州;山體保護;城市規劃;景觀

0 引言

中國的傳統城市把山水作為城市構圖的要素，如常熟的“十里青山半入城”、桂林的“城市山林自郁蔥”[1]。“多留余地鋪明月，不筑高墻望遠山”，也道出了中國古人對理想棲居地與自然山水之間關系的追求和努力。2013年12月，中國國家主席習近平在中央城鎮化工作會議上提出要讓人民“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”，進一步明確將“望山”作為我國構建新型城鎮化過程中需要重點保護的內容。在我國，但凡有山體的城市在編制總體規劃或城市設計時，一般會將重要的山體作為城市空間結構和景觀風貌的要素加以保護，一些典型的山水城市如武漢、重慶、廈門、柳州等，還專門編制了山體保護規劃或類似的規劃[2-5]。但是至今尚未見有關于山體保護規劃實施方面的評估與思考，而這對于研究城市山體保護方法，真正落實城市“望山”的理想具有重要的現實意義。

福州是一座典型的山水城市，中心城區面積258km2，有58座大小不一的山體，是一座“多山”的城市，山體保護得到社會各界的高度共識。2008年編制了《福州市山體保護規劃》，是當時系統地將山體本體分級保護和視線視廊保護結合，突出山、水、城之間空間關系保護的規劃成果之一[6]。將近七年的規劃實施，既有正面的保護實踐，也面臨各種困境和挑戰，反映了當今快速城市化過程中，中國城市對于山體保護的愿望、實踐和挑戰。

1 望山的理想與山體保護規劃

福州是一座“城在山中、山在城中”的城市，吳良鏞先生認為典型的山水城市之一。從山體承載的城市文化和景觀功能來看，福州的“望山”理想應至少包含以下3個層面：一是山體作為城市的歷史記憶和發展見證，山體的本體及文化記憶應得以完整的保留；二是作為城市空間格局的山與山、山與水、山與重要城市節點之間應留有視線通廊；三是城市山體作為周邊片區的景觀背景，應保留以山體為眺望對象的城市景觀界面，或作為城市的眺望點。

福州歷次的城市總體規劃對重要的山體及視廊提出了保護控制要求，1958年版提出三山保護，1984年版和1998年版增加了三山視廊和以三山圍合的城市高度控制。這些保護舉措，在城市快速擴張過程中，還是沒能有效地保護好城市的山水關系，福州也被吳良鏞先生遺憾地稱作一座“失去了東方城市設計佳作”的城市[7]”。

這個遺憾一方面反映了城市快速與集約發展帶來的高容量、高開發強度的建設要求，另一方面卻是顯山露水不可或缺的山水本體保護、開敞空間保護和相關城市高度控制的迫切需求。這些存在的問題，應在山體保護規劃編制中予以重視，在保護與發展之間力求平衡的過程。2007～2008年規劃團隊采用了座談會、專家沙龍、公眾意見征集、部門聯席會議等多種形式，系統地制定了山體保護的幾個層次：本體、視廊、周圍城市高度控制和山體的發展引導，并基于上述規劃內容，編制了一、二級山體及周圍城市高度控制的圖則如圖1所示[6]。

圖1 福州市中心城區山體保護規劃總圖

2 規劃實施與行動

福州市近七年的《山體保護規劃》的實施行動，主要分為3個方面：分別是規劃管理控制、保護規劃的外延內伸，以及通過發展利用促進保護的主動方法。

2.1 規劃管理和控制

規劃實施七年多來，已經成功地阻止了山地周圍多幅地塊的不合理建設方案，并為接下來的山體保護相關的單元控規提出了具體的控制要求，成為福州市城鄉規劃局進行城市規劃管理的重要依據。列入山體保護控制區和協調區的建設項目，在建設用地選址、建設方案審查過程中，按照山體保護規劃控制要求，必須開展視線分析并提交論證報告。

2.1.1 山體的本體保護和綠線控制

嚴格執行山體的本體保護和綠線管控。范例1：福州市某單位擬在其用地范圍內修建居住建筑，由于該用地空間位于福州市一級保護山體金牛山的綠線保護范圍內，根據山體的本體保護要求，該項目只能終止建設，另行選址，如圖2所示。

圖2 金牛山山體綠線中否決的項目選址

2.1.2 山體重要視廊和周圍城市高度的控制

這是山體保護規劃實施所遇阻力最大和最為廣泛的部分，直接涉及相關城市土地開發強度和城市土地財政收入的問題，分為控制區和協調區兩個不同層面進行管控。

范例2：福州市某機關單位擬于城市歷史文化類山體屏山西南側建設高層辦公建筑，該項目位于一級保護山體的周邊高度協調區范圍內，擬建高度不符合保護要求。依據山體保護協調區的控制要求，確定了以下建設條件：建筑高度以規劃27m控高為主, 允許部分建筑適當增加至36m, 但不得超過相鄰山脊線, 且超高建筑連續面寬不得超過45%， 以保證通透性并有利于形成山體周邊錯落有致的天際輪廓線，如圖3所示。

圖3 屏山東側地塊的高度控制

范例3：福州市某開發商正在建設城市中心地段茶亭街開發建設超高層高檔商住樓盤，原高度76m，但該項目位于《規劃》確定的 “烏山—煙臺山”視線通廊內，屬于山體保護“控制區范圍”，擬建高度不得超過控制要求。依據規劃，通過協調，該項目最終建設高度降低為37m,如圖4所示。

圖4 煙臺山——烏山視廊高度控制壓低了開發地塊的建筑高度

2.2 規劃的外聯與內延

2.2.1 外聯

福州城市山體保護規劃并非孤立的專項規劃，它從一開始就與城市的內河整治規劃、綠地系統規劃、綠道網總體規劃、景觀風貌專項規劃緊密聯系、相互協調，形成對接順暢的規劃體系，這一點促成了福州山體保護融入山水城市格局保護的體系中。

除了多山之外，多河也是福州城的一大特征，中心城區110條內河縱橫捭闔，構成了福州城市的另一幅美妙畫卷。山體保護規劃將散落于城市內部的58座山體視為珍珠般的“綠島”，而密集的內河網正是串聯它們的“綠島鏈”，山地公園與濱水帶狀公園的完美聯系也搭建了福州城市綠地系統的骨架，是福州城市景觀風貌的重要物質基礎，它們為福州的綠道網建設提供了最好的布局空間。

2.1.2 內延

保護綠線、控制建設行為只是福州山體保護行動的開始，目前規劃正在向保護的內涵——“如何科學利用”延伸。規劃認為山體的利用應當有歷史文化型、自然景觀型、生態功能型、活力開放型和綜合型5種。科學、合理地利用山體，使之成為重要的歷史文化、生態景觀、活力開放空間，使山體保護與公眾利益成為命運共同體，這是實施山體保護最有效的手段。福州市園林局作為山體綠地的主管部門，已經開展了全市山體“一山一主題”的策劃，近期正在實施飛鳳山奧體健身公園、金牛山山水福道、金雞山攬城步道、牛崗山海綿公園、清涼山杜鵑花主題公園等，都是山地公園內涵和活動內容趨于豐富和多樣化的探索，深受市民的青睞。

2.3 以發展利用促進保護

城市山體會對城市的生態環境產生積極作用，但是相比城市外圍或廣大山林地帶，城市山體更多的承擔了居民休閑、游憩、健身以及文化活動的等多重城市綠地的功能。恰當的發展利用，極大地促進了全社會山體保護的重視程度。

福州市通過“山——水——城”之間的休閑步行系統，將市民引入山地，充分利用山地登高望遠、健身休閑的優勢，將山體的利用提升到滿足城市居民日常生活和健康生活中不可或缺的高度，通過山地的利用，來促進全社會對山體重要性的認識，并關注和監督山體的保護。尤其是在傳統步行系統和登山道的基礎上，創新性的提出了“無障礙步道”建設的要求，滿足不同人群尤其是老年人等弱勢群體的需要，使得原來行人罕至的山地極大地提升了人氣。2016年福州市最佳人氣公園評比，金雞山從名不見傳的區級公園升至全市第四名，人氣指數直逼西湖和溫泉等老牌市中心公園，如圖5所示；金牛山步道“福道”僅有兩個入口的開放，就吸引了大量的市民健身鍛煉,如圖6所示。目前山地無障礙步道已經成為了福州市城市綠地的一個特色，得到市民的高度認可。同時，山地步道因地制宜采用棧道形式，保護了山體植被的完整性，減少對山體地貌的擾動。2016年9月住建部在《綠道規劃設計導則》編制背景的綠道建設經驗介紹中，重點提及了福州的“福道”采用架空棧道的形式，順應山體自然地勢，盡量保護現狀植被，避免對動物遷徙造成不良影響”。

3 困境與挑戰

圖5 金雞山攬城棧道

圖6 金牛山福道

福州的山體保護從規劃、管控到實施的七年實踐中，也面臨著諸多的困境和挑戰。在傳統城市向現代城市發展過程中，城市的尺度發生了重大的變化，原先相對于傳統建筑和街區凸顯的山體，在當代高層建筑林立的城市中，似乎失去了往日的地位和尺度。另外隨著城市土地利用的矛盾日益突出，山體本體的保護以及相關視廊和周圍城市高度的控制所遇阻力較大 ，橫平豎直的路網布局也成為山體保護的重大挑戰。

3.1 資源識別的不足

面對當代城市建設的尺度，一些三五十米高的低矮山丘猶如微地形而已。受制于總體規劃的關注尺度，對于一些城市待開發區域的低矮山丘，也沒有引起足夠的重視，如福州三江口新區的梁厝片區，傳統的燕山之穴和五鳳朝陽(梁厝村所在的燕山在東，西側有五座低矮山丘)的山地格局在路網的分割和新城的空間格局中，沒有得到識別和挖掘，并將最終喪失。但是這些低矮山體對于人的尺度，依舊是重要的，且不論有一些傳統風水的重要含義，這些具有重要文化傳承記憶的小山，仍是城市重要鄉愁記憶的要素，不因“山小而不佑”。

3.2 “腳”的保護

保護山體綠線，使每一座山體都有清晰可控的山腳線，這是對城市山體“腳”的保護。城市內部山體因其獨特的地形地貌、優美的景觀背景和良好的生態環境，得到共同的青睞，不少建設項目蠢蠢欲動，意圖“上山”，侵占山體綠線，其中不乏大型房地產商、機關單位、駐地部隊等極具實力與社會地位的機構、團體。侵占山腳的結果，不僅破壞了山體的完整性，更嚴重的是隔離了城市與山體的可達性，“見山不近山”。

對“腳”的破壞還緣于當代城市道路規劃，傳統城市發展過程中往往依山就勢，順應地形地貌組織道路，但是現代城市的路網格局在“以車為本、以人為本”的規劃設計過程中，常常不顧山形而導致大量山體高邊坡。對于山體和城市街道的尺度而言，一個將近10m的高邊坡，就是一個城市和山體的一個巨大傷疤，如圖7所示。所以山地周圍，必須認真研究地形地貌，進行精細化的路網規劃布局。

圖7 牛崗山山腳道路建設造成的高邊坡

3.3 “帽”的保護

敞露山體的主要山峰，使城市以山峰為景觀背景的城市界面不受遮擋——這是“帽”的保護。福州城市內部許多山體往往具有山脈狀特征，綿延數公里，山峰眾多，同時成為多個城市功能區的景觀背景。而每個景觀界面需要控制的視線通廊又往往涉及多個不同性質的建設地塊，呈復雜的不規則分布形態，通常導致山體周邊地塊的開發容量及建設適宜性降低，這些都對城市山體“帽”的保護構成了嚴重挑戰。必須通過視廊控制的規劃論證得以保護，別無他法。

3.4 發展沖突

福州城市四面環山，建設用地空間十分有限，老城區尤其緊張，與此同時，城市人口卻日益膨脹，中心城區的人均建設用地已經低至83m2/人。在城市化進程不斷加快、土地征收成本不斷高企的今天，從山體保護的角度，對城市用地提出高度控制要求必然與城市發展形成嚴重沖突。以福州市老城區為例，在就近平衡的土地發展模式下，3.0是很多地塊更新的容積率，但地塊建筑高度將達到近百米，已經遠遠超過了福州中心城區山地周邊及視廊控制的高度。如何完整地保住城市山體的基本風貌，如何有效地在保護與發展之間取得平衡，這也是規劃面臨的困境與挑戰。

3.5 資金掣肘

山體保護是對城市開發建設提“減法要求”的規劃方案，這對城市的財政收入必然有較大影響，同時福州中心城區內部山體多達58座，共計1 496hm2，一次性全部實施保護利用方案，在財政上是難以想象的。在分步實施的漫長過程中，如何自身造血、平衡資金、滾動發展，如何持續地監督管理、積累經驗、推廣應用，這些都已超越空間規劃的范疇，成為城市發展與管理挑戰性十足的課題。

4 對策與建議

從全國諸多城市來看，福州在山體保護過程中所面臨的問題其實并不罕見，福州的山體保護規劃也從自身的經歷總結出一些經驗和應對困境挑戰的方法，對相似的城市或有較好的借鑒意義。總體而言，老城區的山體保護應當和人口疏解相結合，而新城區應當從規劃源頭開始實施山體本體和周圍城市高度的前瞻性控制。

4.1 針對性的完整技術框架

山體保護規劃作為一個專項規劃，對于總體規劃所確定的城市總體格局優化調整的限度是有限的，所以山體保護規劃必須前伸至總規階段的城市設計。這點對于未來的山水城市的新區規劃尤為重要。山體保護規劃還必須強調問題導向，面向城市山體保護的具體問題，有針對性地提出規劃解決方案，并形成完整的技術體系。以福州市為例，根據山體在城市發展過程中的現實問題，劃定了全部山體的保護綠線；提出了三級保護的策略；采用“分區控制”和“眺望控制”相結合的方法，制定了周圍城市及視線通廊內的高度控制要求并編制了一、二級山體的保護規劃圖則；同時，將山體保護規劃與內河整治、綠地系統、綠道網、景觀風貌等其他專項規劃相互交融，形成“一張藍圖”的規劃實施方案，才具有了較好的現實意義。

4.2 彈性和精細的控制方法

山體保護在一定程度上是控制城市建設容量，涉及多方利益，在全國性的土地財政背景下，不可能按照理想的狀態編制規劃方案，應當在“抓重點、保結構、成系統”的前提下，力求避免與城市發展形成難以協調的矛盾，從而提高規劃的可實施性。福州市在劃定保護空間上，重點考慮一級山體和二級山體，并對全部的視線通廊按重要性進行篩選，在矛盾特別突出的空間單元，進一步提出“協調控制”的方法，形成可實施性較好的規劃方案。在腳、帽、低矮山丘保護方面等，又要采取“精細的規劃設計方法”，在視線視廊控制、山腳線的保護、重要風水和文化記憶的小山丘的保護上采取敬畏和謹慎的態度。

4.3 以利用推動保護

城市山體不能只保不用，科學合理地利用山體，建設符合城市需求的山地公園，是人民政府保護生態、關注民生、改善形象、提升品質的重要舉措，這必將有力促進規劃的實施。福州市積極推動一山一特色，將市民引入山林，截止目前，福州市已建成山體公園13座，在建5座，獲得了市民的廣泛好評，也有力地推動了山體保護的進一步實施。

山地與平地公園的建設還有一個明顯的區別，當資金不足時，先期以步道和慢行系統將市民引入山林，滿足“可達、可入、可停、可游”的基本功能，就能提供健身、休閑、賞景的基本功能，進而促進全社會對山地的重視與保護，待今后有條件時，再進一步提升和完善公園品質。

4.4 文化體系植入

山有仙則名，有名則存。借鑒古人的方法，對山的認識，不僅是空間的，更是文化的，推進城市山體的地名體系的建設和特色文化空間格局的梳理，有利于山體的保護。福州古有“三山顯、三山藏、三山看不見”，一些低山丘陵甚至山石都能因此留存于城市的空間和歷史中。諸如前文所述的梁厝村燕山和五鳳朝陽的山水村落格局，如能廣為人知，一些小山丘也會得到很好的保護。

5 結語

”望山“是自古到今城市發展追求的理想，但在當代中國快速城市化階段面臨很大挑戰，政府重視與公眾參與是山體保護規劃編制并得以實施的重要保障。福州市的山體保護工作得到了市委、市政府的高度重視，并以規劃局、園林局為牽頭單位，聯動各個部門、各級機關，形成合力、保障實施。過程之中全社會強烈的“山體保護”愿望和城市建設之間的“衡量、抉擇、和引導”，折射出的就是城市山體保護的理想和行動策略，可以為山水城市的建設借鑒與參考。

[1] 吳良鏞.“山水城市”與21世紀中國城市發展縱橫談——為山水城市討論會寫[J].建筑學報, 1993(6):4-8.

[2] 羅名海.武漢市山體湖泊保護規劃構想[J].城市問題, 2004 (2):32-34.

[3] 陳瑋.武漢市自然山體保護策略和途徑[J].城市規劃學刊, 2009 (7):102-105.

[4] 王寧.廈門市完成島內山體保護規劃,為青山撐起“保護傘”[J].規劃師, 1999 (3):141-141.

[5] 覃事妮.柳州市山體景觀保護研究[J].規劃師, 2009(6):36-40.

[6] 楊葳,王文奎,林大地,等.福州市山體保護規劃研究[J].規劃師,2008(8): 28-31.

[7] 吳良鏞.尋找失去的東方城市設計傳統——從一幅古地圖所展示的中國城市設計藝術談起[C]∥建筑史論文集, 2000(12):1-6.

The Ideality、Action、Difficulty and Countermeasure of the Mountain Protection in the City——The Practice and Study on The Mountain Protection in Fuzhou

WANGWenkui

(Fuzhou Planning Design & Research Institute，Fuzhou 350108)

The protection of urban mountains is very important in the process of the new urbanization, which is the mainstream consciousness of urban construction. Based on the planning and implementation of Fuzhou mountain protection in the last 7 years, this paper analyzed and reflected the ideality, process and difficulties of urban mountain protection, and put forward some countermeasures.

Fuzhou;Mountain;Protection;Urban;Planning;Landscape

王文奎(1973- ),男,高級工程師。

E-mail:515653972@qq.com

2017-02-15

TU984

A

1004-6135(2017)03-0011-05