新階段“三農(nóng)”工作的新主線
——唐仁健解讀2017年中央一號文件

■ 施 維 董文龍

觀察·政策解讀

新階段“三農(nóng)”工作的新主線
——唐仁健解讀2017年中央一號文件

■ 施 維 董文龍

2017年中央一號文件日前下發(fā)，這是新世紀(jì)以來指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的第14個中央一號文件。近日中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、中央農(nóng)辦主任、中央財辦副主任唐仁健就一號文件有關(guān)內(nèi)容作了專題解讀。

記者：今年中央一號文件指出，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展已進(jìn)入新的歷史階段。在這個新階段為什么提出以深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的主線？

唐仁健：近些年，各地區(qū)各部門認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，切實(shí)加強(qiáng)“三農(nóng)”工作，從2004年到2015年，取得了糧食生產(chǎn)十二連增，農(nóng)民增收十二連快。2016年，糧食產(chǎn)量是歷史上第二個高產(chǎn)年，農(nóng)民收入增速繼續(xù)高于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村改革深入推進(jìn)，農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，脫貧1000萬人的任務(wù)超額完成。2017年中央一號文件明確指出，“經(jīng)過多年不懈努力，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不斷邁上新臺階，已進(jìn)入新的歷史階段。”并提出把深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為當(dāng)前和今后一個時期“三農(nóng)”工作的主線。

提出新階段和主線主要有三個背景。第一，基于黨中央對農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的重大判斷。回顧改革開放以來30多年的歷程，每當(dāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品供求發(fā)生重大變化，中央都及時對農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢作出科學(xué)判斷、出臺重大舉措。2016年3月，習(xí)近平總書記在參加全國人大湖南代表團(tuán)審議時明確指出，新形勢下，農(nóng)業(yè)主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為階段性的供過于求和供給不足并存。推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，是當(dāng)前和今后一個時期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向。習(xí)近平總書記的重要論述，是對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢的科學(xué)判斷，為我們做好當(dāng)前和今后一個時期“三農(nóng)”工作指明了方向，定下了基調(diào)，提供了重要遵循。第二，基于當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的新情況新問題。當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境發(fā)生了大的變化，出現(xiàn)許多新矛盾新問題，主要是農(nóng)產(chǎn)品需求升級了，有效供給跟不上；資源環(huán)境承載能力到極限了，綠色生產(chǎn)跟不上；國外低價農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)來了，國內(nèi)競爭力跟不上；農(nóng)民增收傳統(tǒng)動力減弱了，新的動力跟不上。這些問題，供給和需求兩側(cè)都存在，但矛盾的主要方面在供給側(cè)，突出的是結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要從供給側(cè)入手、在體制機(jī)制創(chuàng)新上發(fā)力，從根子上解決這些矛盾問題。第三，基于近些年“三農(nóng)”工作的探索和實(shí)踐。近幾年，我們在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革等方面進(jìn)行了積極探索。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革雖然開了頭、有進(jìn)展，但農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的內(nèi)涵是什么、主要干什么、具體怎么搞，需要在發(fā)展目標(biāo)上再聚焦，在工作路數(shù)上再理清，在政策舉措上再加力。2017年中央一號文件將深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為主線，也是基于各方面的呼聲和工作的要求。

記者：我們應(yīng)該怎么理解和把握深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這一重大任務(wù)？包括哪些主要方面？

唐仁健：推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，主要目標(biāo)是增加農(nóng)民收入、保障有效供給。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成不成功，要看供給體系是否優(yōu)化、效率是否提高，更要看農(nóng)民是否增收、是否得實(shí)惠。主攻方向是提高農(nóng)業(yè)供給質(zhì)量。要以市場為導(dǎo)向，優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)，跟上消費(fèi)需求升級的節(jié)奏，不僅滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，還要滿足對農(nóng)業(yè)觀光休閑等服務(wù)性需求，滿足對良好生態(tài)的綠色化需求。要堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)，加快農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，根本途徑是深化改革。要通過體制改革和機(jī)制創(chuàng)新激活資源要素潛力，培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能。深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要用改革的辦法來推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增綠。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是一個長期的過程，不可能一蹴而就，還可能會經(jīng)歷大的陣痛，付出一些代價，但在方向性問題上不能出大的偏差，不能犯顛覆性錯誤，必須守住三條底線，確保糧食生產(chǎn)能力不降低、農(nóng)民增收勢頭不逆轉(zhuǎn)、農(nóng)村穩(wěn)定不出問題。

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革包括農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革兩大板塊。第一大板塊是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，包括推進(jìn)三大調(diào)整，強(qiáng)化兩個支撐。

調(diào)優(yōu)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，突出一個“優(yōu)”字。就是要順應(yīng)市場需求變化，消除無效供給，增加有效供給，減少低端供給，拓展中高端供給，突出“優(yōu)質(zhì)專用”大宗農(nóng)產(chǎn)品和“特色優(yōu)勢”其他農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)供給。一號文件提出要統(tǒng)籌調(diào)整糧經(jīng)飼種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展規(guī)模高效養(yǎng)殖業(yè)，做大做強(qiáng)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域布局，提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全水平。

調(diào)好生產(chǎn)方式，突出一個“綠”字。就是要推行綠色生產(chǎn)方式，修復(fù)治理生態(tài)環(huán)境，既還歷史舊賬，也為子孫后代留生存和發(fā)展空間。一號文件提出了推進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)、大規(guī)模實(shí)施農(nóng)業(yè)節(jié)水工程、集中治理農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題、加強(qiáng)重大生態(tài)工程建設(shè)等政策措施。

調(diào)順產(chǎn)業(yè)體系，突出一個“新”字。就是要著力發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進(jìn)三產(chǎn)深度融合，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的全環(huán)節(jié)升級、全鏈條升值。一號文件提出了大力發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)農(nóng)村電商發(fā)展、加快發(fā)展現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)、培育宜居宜業(yè)特色村鎮(zhèn)等政策舉措。

科技支撐，就是要適應(yīng)農(nóng)業(yè)由量到質(zhì)轉(zhuǎn)變的大趨勢，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)技術(shù)體系和技術(shù)路線，為農(nóng)業(yè)插上科技的翅膀。為此，一號文件提出了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技推廣、完善農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新激勵機(jī)制、提升農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)水平等方面政策措施。

基礎(chǔ)支撐，就是要補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展后勁，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享。一號文件強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)、改善農(nóng)村人居環(huán)境、提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平和扎實(shí)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)等內(nèi)容。

第二大板塊是改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)鍵是改革，動能在改革，成敗看改革。改革的核心是理順政府和市場關(guān)系，實(shí)現(xiàn)三大激活。一是激活市場。改變不合理的農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)，更好滿足需求，必須充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，讓市場力量引領(lǐng)結(jié)構(gòu)調(diào)整。為此，一號文件提出了深化糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制和收儲制度改革、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度等重要舉措。二是激活要素。就是要改革優(yōu)化現(xiàn)有的資源要素配置，提高資源要素利用效率，喚醒農(nóng)村沉睡資源，為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供必備的資金、土地等物質(zhì)條件。一號文件提出了改革財政支農(nóng)投入機(jī)制、加快農(nóng)村金融創(chuàng)新、深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革和探索建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機(jī)制等重大政策舉措。三是激活主體。調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，要激活各類人才到農(nóng)業(yè)農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。為此，一號文件在有關(guān)部分提出了培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體、開發(fā)農(nóng)村人力資源和吸引各類人才回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等政策措施。

記者：在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，如何進(jìn)一步加大政策支持力度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展？

唐仁健：這方面有兩個思路，一是培育壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。二是財政上做好整合和撬動兩篇大文章。

農(nóng)村的綠水青山、田園風(fēng)光、鄉(xiāng)土文化、土特產(chǎn)品的吸引力越來越大。2017年中央一號文件將壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措，在用地、融資、人才、基礎(chǔ)設(shè)施等方面作出了一系列的政策安排。要像當(dāng)年抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣抓新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，使之成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新的增長點(diǎn)，成為農(nóng)民持續(xù)較快增收新的動力源，再在農(nóng)村來一次新的“異軍突起”，讓農(nóng)村成為引人入勝的天地、農(nóng)業(yè)成為令人向往的產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民成為令人羨慕的職業(yè)。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，很多舉措都離不開政府的投入。確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入，一方面確保增量，這次一號文件明確，“堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財政支出的優(yōu)先保障領(lǐng)域，確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入適度增加。”另一方面就是下功夫用好用活存量，做好整合和撬動兩篇大文章，這方面有很大的空間。

整合，就是通過對存量資金進(jìn)行統(tǒng)籌整合，集中力量把最該辦的事辦好。這方面已有不少探索。一號文件提出，發(fā)揮規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，多層次多形式推進(jìn)涉農(nóng)資金整合；推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制環(huán)節(jié)源頭整合改革，探索實(shí)行“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理方式。這些舉措，就是從源頭上、多層次多形式開展整合的方法。

撬動，是將有限的財政資金用作“藥引子”，吸引金融和社會資本更多投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村、一號文件提出了政府和社會資本合作、以獎代補(bǔ)和貼息、建立擔(dān)保機(jī)制、建立風(fēng)險補(bǔ)償基金、設(shè)立各類農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展投資基金、加大地方政府債券支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度等多種形式的撬動措施。撬動的難點(diǎn)是那些社會資本投入積極性不高的中長期、低回報重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對于這些，可以借鑒異地扶貧搬遷的經(jīng)驗(yàn)，用未來的政府投入為現(xiàn)在的融資創(chuàng)造條件，撬動政策性、開發(fā)性金融資金。

記者：今年中央一號文件有哪些突出的政策亮點(diǎn)？

唐仁健：一是在推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的抓手、平臺、載體方面，提出建設(shè)“三區(qū)”“三園”加“一體”。

“三區(qū)”即糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)，是為了確保國家糧食安全；建設(shè)重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，是為了確保我國重要農(nóng)產(chǎn)品基本供給；建設(shè)特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)，是為了滿足市場多樣化需求，提高我國農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力。通過“三區(qū)”建設(shè)，可以推動生產(chǎn)要素向優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)聚集，切實(shí)將區(qū)域資源優(yōu)勢變成產(chǎn)品優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和競爭優(yōu)勢。

“三園”即現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“產(chǎn)業(yè)園”“科技園”“創(chuàng)業(yè)園”。建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)“產(chǎn)業(yè)園”，目的是要形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。建設(shè)“科技園”的目的是要打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新高地，建設(shè)“創(chuàng)業(yè)園”主要是為各類人才在農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供扶持和服務(wù)。

“一體”是指田園綜合體。這次中央一號文件提出，支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和收益、集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點(diǎn)示范。

二是在資源配置方面，提出了大規(guī)模實(shí)施節(jié)水工程和盤活利用閑置宅基地。

缺水是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出瓶頸，耗水過多是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的突出問題。解決高耗水和缺水問題，最迫切、最有效的還是節(jié)水。一號文件強(qiáng)調(diào)要把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為方向性、戰(zhàn)略性大事來抓，提出加快完善國家支持農(nóng)業(yè)節(jié)水政策體系等一系列政策舉措。

農(nóng)村存量集體建設(shè)用地利用粗放，盤活潛力巨大。當(dāng)前休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求旺盛。因此，一號文件提出允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點(diǎn)支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展。強(qiáng)調(diào)要認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，維護(hù)農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。宅基地等集體建設(shè)用地利用中需要注意兩點(diǎn)，一是嚴(yán)禁違法違規(guī)開發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會所，二是要注意保護(hù)農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，防止集體資產(chǎn)被外來資本控制，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定。

三是在農(nóng)業(yè)主體和人才保障方面，提出積極發(fā)展“三位一體”綜合合作、培養(yǎng)鄉(xiāng)村專業(yè)人才。

農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制以來，“分”的層面分得徹底、激勵充分，但“統(tǒng)”的層面統(tǒng)得不夠、明顯滯后。因此，一號文件提出，一方面要大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務(wù)主體，加快發(fā)展土地流轉(zhuǎn)型，服務(wù)帶動型等多種形式規(guī)模經(jīng)營，另一方面要積極發(fā)展生產(chǎn)、供銷、信用“三位一體”綜合合作。

在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，鄉(xiāng)村規(guī)劃、住宅設(shè)計(jì)師一個瓶頸制約，急需培養(yǎng)鄉(xiāng)村建筑設(shè)計(jì)、鄉(xiāng)村規(guī)劃人才。一號文件提出要鼓勵高等學(xué)校、職業(yè)院校開設(shè)鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)、鄉(xiāng)村住宅設(shè)計(jì)等相關(guān)專業(yè)和課程，培育一批專業(yè)人才，扶持一批鄉(xiāng)村工匠。

（編輯：魏 翔）