共享富民視角下農村宅基地流轉的困境與出路

張巧巧+徐夢迪+施家博+陳明

摘要：通過對宅基地流轉問題的問卷調查和實地考察發現，由于農民認知的欠缺、法律制度的缺陷以及流轉程序的不規范等原因，農村宅基地流轉存在許多問題。結合農村宅基地流轉的實際情況，堅持民生共享理念，以增強農民法律意識、完善并嚴格遵守“一戶一宅”制度、建立有序的宅基地流轉市場、健全農村宅基地糾紛法律解決機制、鞏固并完善信息公開制度來保護農民權益，能夠促進農村和諧發展，加速新型城鎮化進程。

關鍵詞：農村宅基地；土地流轉；財產權保護；共享富民

隨著市場經濟的發展和城鎮化的推進，宅基地流轉問題日益凸顯，成為許多學者和土地管理人員關注的重點。黨的文件多次提及保障農民合法權益，合理解決宅基地流轉問題，一方面說明宅基地流轉問題已經引起黨中央的高度關注，另一方面為我們指明了研究的方向。本文以保障民生為基點，以共享發展理論為指導，結合蘇北地區實地調研的數據資料，嘗試對宅基地流轉的現狀、問題和對策進行思考，以期對問題解決有所裨益。

一、農村宅基地流轉的現狀

縱觀江蘇經濟，不難發現蘇北淮安、宿遷、鹽城、連云港四地正在全面推進城鎮化進程，在宅基地流轉方面顯現的矛盾較多，最后我們利用團隊成員的語言優勢將調查地點選在淮安、宿遷及連云港三地，以便迅速得到調查對象的信任，獲取最真實的資料。

本次調查共發放150份問卷，按隨機原則抽取村民進行填寫。針對一些無法有效填寫的對象，采取訪談方式收集資料。后期整理出10份廢卷，140位有效調查對象中，男、女調查對象的性別比例接近2：3，且絕大多數調查對象都是35周歲以下具有初中學歷的個體經營戶、企業職工或者農民，詳情見圖1、圖2、圖3。此外還采用直接觀察法，對當地情況有了基本了解。

（一）宅基地流轉形式的多樣化

要實現對宅基地的充分利用，流轉是實現價值的有效途徑。我們經過調查發現90.7%以上的調查對象都有經歷或意愿把家中閑置的宅基地轉讓出租給他人。由圖4我們可以發現蘇北農村宅基地的流轉形式是多樣的，但最普遍的是出租和轉讓特別是中心集鎮、公路兩旁的商鋪，這和《民法通則》第80條第3款規定“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓”相悖，很大程度上造成農村宅基地管理的混亂局面。作價出資、入股及聯營這三種方式對于大多數的農民來說比較陌生，《土地管理法》也沒有明確的法律規定。

（二）農民宅基地法律認知不全面

調查對象對于“宅基地所有權”的認知是值得我們深思的，如表1，近68.6%的調查對象認為宅基地是私人財產，他人無權占有，只有5.7%的調查對象的認識是正確的。出現這種現象不僅是由于農民自身文化水平的約束，更是因為廣大農民在改革開放的幾十年中，長期延續著土地無償使用的心理積淀，使得人們對宅基地流轉的觀念極其淡薄。這些錯誤的觀念，顯然與我國的法律規章不符。

由于農民對于整個宅基地流轉機制不了解、對具體的交易內容一無所知，導致某些人暗箱操作，將農民的收益納入囊中，嚴重損害農民權益。十八屆五中全會公報要求堅持共享發展，保障和改善民生，促進共同富裕，保護農民宅基地權益迫在眉睫。

（三）“一戶多宅”的現象嚴重

對于“一戶一宅”制度，我國的法律法規有著明確的規定，但是對于“戶”的界定卻很模糊，這種現象在三個調查地區也普遍存在。如表2，大概有52.8%的農民家庭擁有2處及以上的宅基地。

“一戶多宅”現象普遍存在主要有三大原因：一是農民自身違法。部分農民在申請到新的宅基地后仍不愿交出舊的宅基地，其他村民見利益可觀紛紛效仿，自然而然地形成了“一戶多宅”的局面；二是宅基地管理人員的自利行為。農村干部利用職權從中謀利，同時土地管理部門未嚴格審批，使得這種行為更便利；三是通過繼承、買賣、出租等方式導致“一戶多宅”現象。

（四）宅基地流轉管理制度不完善

《中華人民共和國土地管理法》第六十三條明確規定：“農村集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設?！鞭r民的房屋是私有財產，但宅基地的所有權是屬于集體的，農民不可進行交易、流轉。雖然各個地方對宅基地的流轉制定了相應的配套管理辦法，但這些規定層級和效力較低，無法起到監管作用。此外不同地域的規定和管理原則也存在差異，造成法制不統一的局面，一定程度上增加管理的難度。如圖5（多選題），140個有效調查者中88人認為宅基地法律不健全、62人覺得缺乏宅基地統一市場，這都說明宅基地流轉機制不健全、管理不到位嚴重擾亂了宅基地流轉市場的正常秩序，損害了農民的合法權益。

問卷最后有一個開放式問題“結合當前政策和局勢，說說您對宅基地流轉問題的看法以及希望得到哪些方面的改善？”，36份有效問卷中約72.3%的調查對象希望地方政府加強對宅基地流轉市場的管理，統一規劃宅基地，建立長效管理機制；另外27.7%的調查對象則希望政府能夠在征地后進行合理補償，做到公平公正公開，保留農民基本生活保障。

（五）流轉糾紛解決法律機制不健全

沒有利益就沒有糾紛。樣本中的三個地區大概有兩種宅基地糾紛：其一是農民和農民之間。隨著城鄉一體化的發展，國家政策向農村傾斜，宅基地效益成倍增加，利益的誘惑成為糾紛的主因。雖然我國有不少解決宅基地糾紛的法律法規，但真正實施起來卻十分困難；其二是農民和政府之間。由于城鎮開發過程中需要拆掉部分農村住房，政府對征收宅基地的補償標準，基本上參照《土地管理法》中的具體規定，但在實踐中卻不盡如人意，農民利益受到嚴重損害。

有糾紛就要有解決辦法，針對這些問題我們總結出四種解決途徑：當事人之間調節、通過當地比較有聲望的人做中間人、村委會或是鄉政府調節、向人民法院提起訴訟。從圖6（多選題）我們可以看出只有極少一部分會向人民法院提起訴訟；46.4%的村民愿意通過當地比較有聲望的人進行調解；40.0%的農民采用的是村委會或是鄉政府調解。然而蘇北經濟相對落后，人員水平不一致，都導致了糾紛得不到解決。

（六）宅基地信息公開的不充分

從圖5（多選題）我們可以看到，調查對象認為信息不透明、不公開是難以忽視的。在農村，很多農民的知識水平有限，不了解政府的一些政策措施；其次當地政府部門的最新信息不完全對外公開，這都很容易造成信息誤傳。信息的不透明其實也是管理的不到位、體制的不完善，彼此之間都是存在關聯性的，要想解決好這些日益突出的問題，究其根本要解決好各個方面的問題，這樣才能完善宅基地流轉制度。

二、我國現行的宅基地流轉制度剖析

宅基地作為與房屋不可分割的組成部分，是指專門用于建造房屋、住宅為目的的部分土地，由于農村宅基地流轉制度是我國特定歷史時期的產物，它有自身的特點和發展歷程。

（一）農村房屋私人所有與宅基地農村集體所有

我國現行《憲法》第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！庇纱丝梢?，農村宅基地的所有權依照法律規定歸集體所有，農民依法對宅基地只享有使用權。但是極大一部分農民把房屋與宅基地混為一談，在他們潛意識里“房屋就是宅基地，宅基地就是房屋，都是自己的”，而這種思想觀念從法律上講是錯誤的。

（二）一戶一宅及禁止宅基地流轉制度

《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農民新建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地。”法律明確規定“一戶一宅”制度，不僅是宅基地集體公有性質的體現，也是農村宅基地福利性得以長久持續的保證。在調查走訪過程中我們發現幾乎每個村莊都有部分無人居住的房屋，本以為是農民外出打工等原因使得這些房屋空置，經詢問后發現這些大多是新房建好后閑置的舊房，“一戶多宅”逐漸成為普遍現象。而“一戶一宅”的法律制度雖存在，卻改善不了這種混亂狀況。

（三）禁止城鎮居民購買農村宅基地制度

國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。宅基地轉讓須符合規定條件，購買人必須為房屋所在地本集體經濟組織成員?！边@是對農民財產權的保護，但現實中卻難以實現。調查中有農民反映，村頭的農田被城鎮人口變成三層小樓，當我們問及他們是通過什么途徑購買宅基地和順利建房的，村民表示只要錢給足了沒有辦不成的。法律的明文禁止在利益面前成了空口白話，這對法治建設無疑是個巨大的威脅。著名法學家龐德指出“法律的生命在于它的實行”，否則它將形同虛設。

（四）宅基地征收補償安置制度

征收是指國家為了公共利益強制剝奪私人財產權并給予相應補償的制度，在性質上其實是一種“強制性購買”。但是，宅基地使用權處于被凍結的狀態，不能進入市場進行流轉，一定程度上限制了農村經濟的發展。農村進行某些工程建設時，政府將對農民舊宅基地進行征收，原宅基地改作他用，然后參照征地補地塊償安置辦法補償農民的宅基地面積，這樣在一定程度上也出現了流轉現象，即不同宅基地之間變動。雖然國家制定了相關的征收土地公告辦法來解決征收土地的補償、安置等問題，但是補償標準、方式和安置過于原則化，成為實施主體隨意補償、隨便安置的借口。調查中了解到某村由于修建高鐵要集體搬遷，但是村民表示無論大小房屋都是相同的賠償，農民群體中有的獲益有的損益，征地安置制度中保護農民合法權利的目的顯然沒有得到實現。

三、解決宅基地流轉問題的建議及對策

（一）加大宣傳力度以增強農民法律意識

針對當前農民的宅基地私有觀念根深蒂固的狀況，首先可以選派專業人員到農村開辦宣傳講座，結合其他地區的宅基地流轉案例來宣傳相關的法律條文，這種面對面的交流能使農民最直接地了解法律知識，從根本上糾正錯誤觀念；其次還可以采用發放宣傳單、出宣傳欄等形式加大對宅基地法律法規的普及教育。通過加強宣傳教育，使村民明白宅基地的所有權歸農村集體所有，沒有權利進行流轉，如果違反相關規定將受到嚴格的懲罰。

（二）完善并嚴格遵守“一戶一宅”制度

雖然《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”，但是在實踐過程中卻顯得尤其模糊。主要表現在這兩個方面：其一，該條規定沒有詳細描述違反規定將會帶來的具體處罰；其二，條文規定并未落實在實踐中。對于村民申請額外宅基地的行為，有關部門仍然會批準，這顯然和規定相矛盾，無法起到約束作用。有學者提出“建議將一戶只能擁有一處宅基地”的限制性規定改為“一戶只能申請一處宅基地”，該建議比較合理，完善了上述規定的模糊性。首先，建議相關部門對于所管轄地區的農村宅基地進行一次普查，嚴格執行“一戶一宅一證”制度，對于符合條件的農民辦理登記、發證；其次對于已經擁有“一戶一宅”以外宅基地的農民實行有償使用制度，并且規定使用年限，打破長久歷來的宅基地福利性制度；最后制定明確的處罰規定，從不同程度上加以罰款，嚴重的予以沒收宅基地使用權。

（三）建立統一、有序的宅基地流轉市場

經過調查發現農村宅基地流轉市場幾乎處于隱形狀態，宅基地交易大多是私下進行，交易信息不對稱。因此我們建議建立統一的宅基地流轉交易市場，招聘專業的辦公人員，使農民能及時了解宅基地流轉的交易信息。通過開展講座的形式，給農民宣講相關的法律知識，讓農民在利益受損時有法律維權意識。城鎮居民購買農村宅基地大都看中升值空間，他們利用農民的貧困而強取掠奪農民的宅基地。對此建議加強管理，落實禁止城鎮居民在農村購置宅基地的政策，保障農民的基本生存環境。

（四）健全農村宅基地糾紛法律解決機制

我們調查的三個地區至今仍沒有相應的救助機構，因此建議成立全面糾紛調解機制，逐步形成統一領導，分級管理的糾紛解決機制；其次從“利益”這個根源上著手，樹立“漲價歸民，地利共享”的觀念，合理設計農村土地增值收益共享分配機制，在共享理念下改革農村土地增值收益分配制度，保證土地增值收益在相關主體之間合理分配，逐步提高農民個人的收益分配比例；最后盡快完善宅基地流轉糾紛的法律法規，切實解決宅基地流轉過程中出現的新問題，保護好民生，維護社會穩定。

（五）鞏固并完善信息公開制度

在當前的社會大環境中，政府在農村宅基地的信息公開方面做的略顯蒼白，因此首先要進一步規范政府的“政務公開”工作，變被動公開為主動公開并保持信息的真實性和完整性，通過基層組織召開大會、張貼公告等形式讓農民及時有效地獲取相關信息；其次要求辦事人員要切實做到全心全意為人民服務，禁止牟取私利；最后，在工作過程中要充分尊重農民的知情權并及時征求農民意見，防止農民在土地流轉過程中的知情權被少數村干部替代，導致流轉信息的不透明、不公開。

四、結語

習總書記2016年4月25日在安徽鳳陽縣小崗村主持召開的農村改革座會上強調：要堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，加大推進新形勢下農村改革力度，加強城鄉統籌，全面落實強農惠農富農政策，促進農業基礎穩固、農村和諧穩定、農民安居樂業。宅基地作為農民生活生存的基本保障，是農民重要的財產。宅基地流轉問題的妥善處理，對于保護農民合法權益以及推進城鎮化建設都有著重要意義。針對本次調研中存在的宅基地流轉制度不完善、農民法律認知不全面、“一戶多宅”現象突出以及信息不公開等問題，通過完善宅基地流轉制度、增強農民法律意識、建立規范的宅基地流轉市場和健全的宅基地糾紛解決機制等方案來促進宅基地合法流轉，切實維護好最廣大農民的合法權益，實現民生共享。

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*課題項目：江蘇省大學生創新創業訓練計劃省級重點項目“民生共享戰略下蘇北農民宅基地流轉問題研究”，編號：201611049020Z；江蘇省高校哲學社科基金重點項目“包容性發展視角下農民土地權利保護與法治江蘇建設研究”，編號：2015ZDIXM032的成果。

（作者單位：淮陰工學院）