推進基層治理法治化

王聃

[摘 要]推進基層治理法治化，是確保改革發展穩定的總開關，是實現依法治國的基礎和關鍵。本文就基層組織在推進基層治理法治化的過程中如何發揮作用進行了積極有益的探索與思考。

[關鍵詞]基層治理；法制化；基層黨組織建設

[中圖分類號]D267 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2017）04-0025-04

推進基層治理法治化，是確保改革發展穩定的總開關，是實現依法治國的基礎和關鍵，是我國法制建設的重要保障與目標。中共綏中縣委黨校專門成立調研組，對綏中縣推進基層治理法治化與黨的基層組織建設問題進行了專題調研。

一、推進基層治理法治化現狀

（一）把法治教育作為基層黨員干部的必修課，提高依法辦事能力

近年來，綏中縣充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，以基層黨組織建設為核心，不斷增強基層干部法治觀念，提高基層干部依法辦事能力，加強基層法治機構和法治隊伍建設，有力地推進了基層治理法治化與基層黨組織建設的互促互進，全面提升了全縣基層治理法治化水平。

基層黨員干部是黨和國家方針政策與決策部署的直接執行者，面對基層群眾，一言一行代表黨和政府形象，影響一方的社會風氣。縣委建立健全了基層黨員干部法治教育培訓機制，堅持把法治教育作為基層黨員干部的必修課。

2015年，全縣司法所針對轄區內的黨員干部共開展法律培訓245次，參加培訓的黨員干部達千余人。

（二）加強基層法治機構建設，提高基層法治隊伍工作能力

1.通過加強村規民約的“軟法之治”，推進基層民主法制建設。充分發揮村規民約在基層治理中的積極作用，依據黨的方針政策和國家的法律法規，結合各村實際，充分吸納民意、尊重民愿。全體村民討論通過制定村民自治章程和村規民約，基層組織和村民互相監督、互相約束，成了平等主體。同時還根據不同情況制定實施細則，細化具體內容，明確操作規程，設立村規民約監督崗，規定制裁措施，收到了很好的規約效果。

2.通過規范“矛盾糾紛調解室”建設，夯實預防化解矛盾糾紛第一道防線。按照黨員“設崗定責”制度，設置民事糾紛調解崗，并聘請鄉鎮司法所助理員定期為村民提供法律咨詢服務，保證一村一個調解室，設置醒目標識標牌，公示調解室名稱、組成人員、工作任務、工作原則、工作紀律、受理范圍以及調解流程圖，糾紛當事人對調解工作“一目了然”，對維護自身合法權益“胸有成竹”。對于調解范圍之外的矛盾糾紛，移交給相關行政部門、司法部門等依法處置，切實把矛盾糾紛納入依法處理軌道。

3.通過推動村務監督委員會建設，提升鄉村治理法治化水平。把村務監督委員會建設當成抓基層治理法治化的重要任務，也是加強基層黨組織建設的主要內容，對村民會議和村民代表會議決議執行情況，重大事項民主決策情況，村務公開和民主理財情況，村級各項收支、集體土地征收征用、工程項目招投標等村務管理執行情況進行監督。同時，村務監督委員會主動收集并認真受理村民的意見建議，及時向村黨組織和村民委員會反映村民對村務管理的意見和建議，推進基層民主管理，保障村民管理村事的合法權益，真正實現了監督看得見、權力管得住、村民做得了主。

（三）建立重心下移的法治工作機制，提升預防化解社會矛盾的水平

1.建立健全“四議一審兩公開”制度，不斷提高基層民主自治水平。按照制度規定，凡是涉及本村發展和村民利益的重大事項都必須在村黨組織領導下，按照“四議一審兩公開”的程序決策實施。“四議”即村黨組織提議、“村兩委”會商議、村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“一審”即鄉鎮黨委政府審核；“兩公開”即決議公開、實施結果公開。這種把村級民主決策和村務公開相結合的機制，加強了村兩委與群眾的溝通，有效預防和化解了各類社會矛盾，逐步實現了村級重大事項決策制度化、民主化、科學化、規范化。在塔山屯鎮的大施寶村，村黨支部針對村級場所沒有達標的問題，啟動了“四議一審兩公開”程序，全村上下很快達成一致，決定重新選址修建一個占地面積300平方米的新村部及一個1500平方米的文化廣場。通過“四議一審兩公開”，村黨支部從工作商議、工程招標到建設進度，再到資金支付等全過程都曬在陽光下，每一件事都清清楚楚寫在群眾心坎上。

2.建立“惠農便民五服務”全程代理工作制度，打造基層服務型黨組織。各鄉鎮以便民服務大廳為服務站點，各村以村級活動場所為服務代辦點，以黨員和村干部為代辦員，為群眾提供民事代理服務。進一步延伸鄉、村、組三級矛盾糾紛排查網絡，引導廣大黨員運用綜合手段調解糾紛，做到“小事不出村，大事不出鄉”，構建起鄉村兩級為民服務網絡。截至目前，全縣共建成鄉級服務站點25個，村級服務代辦點289個，確定代辦員578人，有效解決了服務群眾最后“一公里”的問題，提高了基層治理法制化水平。

3.試行“黨員聯戶”工作制度，開創基層治理解決問題新途徑。“黨員聯戶”活動，主要是鄉村兩級黨員干部每人聯系10戶農戶，鄉領導班子聯系低保戶，機關黨員聯系貧困家庭，農民黨員聯系本村農戶。每一名聯戶黨員都要做方針政策的宣傳員、勤勞致富的指導員、訪貧問苦的服務員、村情民意的信息員、維護穩定的安全員和承擔急難險重任務的戰斗員。在工作中，黨員干部定期將工作開展情況及群眾的意見建議向村黨支部匯報，由村黨支部安排專人負責落實。對重大情況或村黨組織無法解決的問題，及時上報鄉鎮黨委統一協調處理，由黨委書記親自負責督查。對征求到的意見，做到立行立改，有效促進了社會的和諧穩定。我們到網戶鄉調研時，了解到網戶鄉沿海4個村有部分農戶受綏中港建設的影響，想在院內建房子，等拆遷時得到補償。事態得不到控制，將造成大項目落地時拆遷成本增高。網戶鄉海岸線長17華里，是全縣最長的，沿海4個村有農戶2112戶，管理起來難度較大。4個村的黨員通過“黨員聯戶”制度，自發的組建起巡邏隊，實行24小時全方位巡查監管。到目前為止，網戶鄉管轄的沿海區域內沒有一例違章突擊建房行為，沒有一例違章、違法占地行為。

二、基層治理法治化存在的問題

（一）基層干部群眾法治意識不強

調研發現，基層干部群眾的法治意識還比較淡薄，基層學法、用法、守法的氛圍不濃，依法辦事和化解社會矛盾糾紛的能力還不強。究其原因，一是思想認識存在偏差。部分領導干部對法治建設的認識不足，重視不夠，沒有把依法治理工作擺上重要位置。一些基層干部“人治”思維依然很嚴重，用法律思考問題、解決問題的能力尚需進一步提高。基層群眾運用法律手段維護自身合法權益的意識還比較淡薄，甚至一些群眾信“訪”不信“法”，認為上訪比用法律解決來得快，遇到問題還是習慣于求助信訪、公安等部門，公共法律服務資源不能有效利用。二是法治宣傳效果不理想。雖然普法活動每年都開展，但是普法的針對性和實效性不強，法治宣傳的形式還不豐富，“誰執法誰普法”制度落實也不到位，導致普法效果不是很理想。比如，和人民群眾切身利益相關的土地使用、房屋拆遷、計劃生育、教育醫療等方面的法律知識的宣傳有待強化。

（二）基層依法自治落實不到位

多數村規民約、自治章程、四議一審兩公開等民主法治制度不夠完善，在一些村存在落實不到位，甚至在制定出臺后就一直停留在紙面上，沒有付諸實施的現象。有些村仍然存在村務公開不及時不透明、財務支出不明確等現象，村務監督委員會的作用發揮不明顯，一些重大事項民主決策還不夠完善和規范，主動接受監督的意識不強。基層自治組織干部隊伍年齡老化、文化層次不高的情況沒有得到根本好轉。

（三）基層法治力量依然薄弱

調研發現，一些鄉鎮綜治維穩機構不健全，基層工作人員相對不足。比如，近年來，新成立的25個鄉鎮司法所，主要負責組織實施和直接面向廣大人民群眾開展基層司法行政各項業務工作，是司法行政系統參與基層綜合治理工作的重要成員單位。但從目前來看，平均每個司法所工作人員在4人左右，存在警力不足，新老交替斷層的現象，年輕人缺乏工作經驗。另外，司法所的工件人員除肩負司法行政職能外，還要配合當地黨委政府中心工作，在日常工作中存在著“小馬拉大車”和顧此失彼的問題，直接影響普法依法治理工作在基層的深入開展，導致在法制宣傳、培訓、指導、督查等方面力不從心，制約了依法行政水平的快速提升。

（四）基層法治機制不夠健全

一是基層矛盾糾紛依法調處機制有待完善。基層公共法律服務體系和保障體系不健全，群眾依法表達自身利益訴求和維護自身合法權益機制尚未真正建立起來。大多數“老、大、難”糾紛和纏訪、鬧訪案件正是由于缺乏應有的矛盾糾紛調處機制或矛盾糾紛調處機制不健全而形成的。有的單位或鄉鎮在處理糾紛信訪問題上僅限于停留在表面和穩控上，不能從根本上解決問題。二是基層法治監督機制尚未形成。基層政府依法行政工作的監督機制不健全，缺乏責任追究的法律規定，一些違法或者不當的行政行為得不到及時、有效的制止和糾正。

三、推進基層治理法治化的對策

（一）加大宣傳力度，實現基層法治文化建設常態化

1.健全法治宣傳機制。深入開展法治宣傳教育，引導全民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法。切實落實“誰執法誰普法”的普法責任制，制定普法責任清單，對基層黨組織普法工作實行量化考核。突出法治宣傳重點對象，緊密結合基層黨組織實際，大力宣傳與人民群眾生產生活、經濟社會發展軟環境建設、招商引資等密切相關的法律法規。以領導干部為重點切實抓好公職人員、青少年和農民的法治宣傳教育。

2.創新法治宣傳形式。編寫通俗易懂的法律讀本和法律固定標語，組織一些宣傳法治文化的戲曲、小品、微電影等文藝演出，利用廟會、集市等人員相對集中的時段，用群眾喜聞樂見的形式，把法律送到群眾手中。建立宣傳微信平臺訂閱號，充分發揮新媒體優勢，選取公眾關注的熱點、難點、疑點問題，通過圖文并茂的形式，全方位、多角度地向群眾普及法律知識及相關法治資訊，切實把法治思想植入到群眾生活中，更加有力地開展法治宣傳。組織干部群眾參加法院的公開審判、集中執行等法治實踐活動，通過典型的、有影響力的案件講法，向群眾進行生動形象的法治宣傳教育。充分發揮律師、公證、仲裁、基層法律服務、法律援助等法律服務中介組織的法治宣傳教育功能，通過舉辦法律咨詢活動、設立法律咨詢站等法律服務方式，解答群眾的法律問題，傳播法律知識。

3.壯大法治宣傳隊伍。建議在農村和社區一線培育一批農民法治宣傳隊伍。可制定出臺農村“法律明白人”培養工程實施方案，重點在農村“兩委”班子成員、致富帶頭人、外出務工人員、廣大青少年、留守人員五類人群中遴選、培育一批“法律明白人”。在每個村創建普法宣傳陣地，開設農民法治學校，安排“法律明白人”授課。廣泛建立普法工作室、法治文化墻、法治文化廣場、法治宣傳欄等，集中宣傳民法、勞動合同法、婚姻法、計劃生育條例等各種法律法規和普法典型案例。

（二）推進依法自治，實現基層民主法治建設規范化

1.引導基層依法自治。建議把加強農村和社區依法自治作為基層治理法治化的重要任務，在經費使用和人才引進上給予傾斜。可由縣政府制定出臺規范村（社區）組織職責、工作運行程序和工作制度的實施辦法，推動依法治村、按章辦事。盡可能地將村級自治組織的主要職能轉移到更好地為民辦事和為民服務上來，積極從事民事糾紛等公共事務的協調，更有效地提供為民服務的公共產品，充分發揮民主自治作用。抓好基層現有民主、法律制度的執行和落實，鼓勵群眾依法參與村級事務管理，通過抓好制度執行落實促進村級事務管理法治化、規范化。發揮鄉規民約等社會規范在基層治理法治化中的積極作用，引導村級組織完善修訂自治章程和鄉規民約，強化教育宣傳和執行落實，提升基層群眾自覺守法守規意識。可鼓勵鄉鎮和民政部門提供自治章程和鄉規民約參考格式，但一定要讓村（社區）兩委組織和村（居）民反復討論決定，避免出現“一刀切”現象。

2.切實發揮堡壘作用。推進基層治理法治化，必須充分發揮基層黨組織把握方向、模范帶頭、協調各方的戰斗堡壘作用，引領基層工作依法開展。探索退休干部到基層組織任職模式，從退休干部中選拔一批事業心強、法律素養高的人員，根據個人意愿，充實到基層組織，鼓勵具有一定法律素養的大學生村官參與競選村黨組織書記和村委會主任。

3.打造法治示范單位。深入組織開展“民主法治村（社區）”創建活動，及時總結和推廣法治創建示范單位建設的好經驗、好做法，發揮法治創建示范單位的示范帶頭作用，推動基層法治建設的全面開展。全面落實民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督、村務公開、黨務公開、財務公開“四民主、三公開”制度，推進村務活動規范化、民主化、法治化。積極完善“民主法治村（社區）”創建的考核激勵機制，全面激勵基層通過開展法治創建來提高法治建設整體水平。

（三）健全工作機制，實現基層矛盾糾紛調處法治化

1.運用法治思維解決信訪事項。加強信訪法治建設，運用法治思維和法治方式處理信訪矛盾和糾紛。基層黨組織要認真細致做好政策宣傳、法律法規解釋工作，正確引導群眾利用訴訟、仲裁、調解、行政復議等合法渠道去解決問題。牢固樹立規則意識，合法合理的正當訴求堅決予以解決，不合理不合法的纏訪鬧訪絕不開口子，引導信訪人依照規則解決問題。建立信訪事項終結機制，不能形成無限的信訪處理程序。嚴格區分正常信訪與無理信訪，制定應急預案，針對不同情況作出不同處理。對于信訪活動中的違法犯罪行為應堅決依法打擊，扭轉以違法手段達到信訪訴求的不良局面。

2.健全矛盾糾紛調處機制。積極打造和完善信訪、人民調解、行政調解、司法調解相互銜接的“大調解”工作體系。選優配強調解干部隊伍，選派在村（社區）有威望、有經驗、有責任心的干部和村民擔任調解委員會委員。探索解決報酬待遇，激發調解隊伍工作積極性，促進調解組織作用發揮。建議成立村（居）民維權中心，負責集中研究解決涉及群眾利益的突出問題，在維護特定群眾合法權益、制止和查處不法侵害行為、幫助和解決受助對象實際困難上發揮作用。加強農村警務和群防群治隊伍建設，對符合任職條件的農村警務室民警落實職級待遇。

3.建立基層網格管理平臺。基層黨組織要全面建立網格化管理平臺，將基層村（社區）分成若干個網格，每個網格至少落實一名網格員。網格員要由村（居）民進行民主選舉，在落實網格員時要把規模小區納入進來，由小區業主委員會推選人員擔任網格員，同時可以吸收教師、醫生、退休老干部等人員參與，共同負責所在小區的網格管理。網格員主要負責及時收集和傳遞各類信息，同時兼顧政策法規宣傳、矛盾糾紛調解、重點人員排查協管等職責。網格員按照“一日一巡查，一天一報告”的要求，深入網格了解民情、反映訴求、排查矛盾，及時掌握重點矛盾糾紛、突出治安問題、公共安全隱患和重點人員等方面的信息，及時加以預防和解決。

（四）強化法治監督，實現基層依法治理工作透明化

1.加強社會監督，形成良好法治環境。基層黨組織要積極引導群眾、法律專家參與到重大事項決策之中，堅持信息公開，形成“有權必有責、用權受監督”的良好環境。充分發揮社會監督作用，及時對違法亂紀行為進行曝光。建立和完善建設性輿論監督機制，規范和保障新聞媒體的監督權。注重發揮人民陪審員作用，努力打造陽光司法窗口，增進人民司法的社會認同。

2.完善民主監督，保障群眾合法權益。充分發揮村級民主監督中各方面的監督力量，尤其是發揮村民、村民代表及村務監督委員會的力量，建立監督機制，確保基層群眾能直接行使民主權利。進一步明確村務監督委員會的地位、職能，加強對包括集體財產的管理使用、財務收支、生產經營和建設項目的發包管理、集體債權債務等方面的監督。抓住人民群眾最關心的問題推行村務公開，所有村務公開內容需經村務監督委員會認可簽字。探索建立村務工作過失責任追究制度，對拒不推行民主管理或在推行中弄虛作假、侵犯群眾權益的村干部，村民會議或村民代表會議有權追究責任。

責任編輯 董瑞軍