創新治理縣域經濟轉型的必然選擇

游祖勇

黨的十八大提出了“實現國家治理體系和治理能力現代化”的目標，縣域治理是國家治理體系的重要組成部分。縣域經濟治理與國家層面的經濟治理密切關聯，國家經濟治理的戰略目標、方針政策和任務手段直接決定和影響縣域經濟治理的方向、路徑和成效。

縣域因其所處的層級、發展階段、目標任務等因素，其經濟治理的理念、機制和方式有其特殊性。現結合縣級多年工作實際和對當前縣域經濟發展調研分析，談幾點思考。

優化縣域經濟治理結構

——科學配置縣級政府及其部門權力。縣域政府職能的制度再設計是優化治理結構關鍵，也是更好發揮政府作用的前提。必須解決誰來從制度上界定縣級政府的職能，確定哪些是必須的職能等問題。

在這輪轉變政府職能改革中，國務院提出重點抓制定權力清單、責任清單、負面清單和審批事項清理，以及全力推進“放管服”改革等重點工作。

在縣級的政府部門中，從發揮市場在資源配置中的決定作用，以及政府更好發揮作用這些高度出發，很難進行權力職能的制度設計。反而因為部門利益和局部利益的站位，以及縣級審改辦因自身限制而難以做到精確把握，導致一些該取消和下放的職能權力和審批事項沒有得到取消和下放，而一些該負有的責任被忽視或沒有列入責任清單或被下放。

另外，制定權力、責任清單和審批事項的依據主要是法律法規、上級部門職能的對應和上一輪的“三定方案”，相當部分是黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制之前頒布的，這些年雖有不少已經修訂，但與中央全面深化改革的要求和黨的十八屆三中全會的精神，仍然有很大的差距。

因此，縣級政府及其部門的“三清單一審批項目”的制定和實施，應當在實踐中按照市場在資源配置中起決定作用為目標和更好發揮政府作用為手段，根據其運作成效進行再次修訂完善。

“三清單一審批項目”應在廣泛征求被管理者和服務對象的基礎上來確定，而且應當進行動態管理。應當從國家層面組織專門力量，選擇一批全國不同類型的縣（市）進行實施情況績效評估，并按照中央、國辦印發的《關于創新政府配置資源方式的指導意見》，確定“三清單一審批項目”指導目錄，需要在目錄中增加責任清單和減少審批事項的縣（市）部門應由設區市把關，需要減少責任和增加審批事項的縣（市）部門由省一級職改辦把關，以確保改革在縣域這個最基礎最廣泛的層面按照設定目標，確保政府治理科學有效。

——更好發揮“非常政府”的獨特作用。在縣域經濟治理體系中，政府非常設機構或組織發揮了獨特作用。這些機構或組織設立在縣域層面具有普遍性，其所發揮的作用往往超出政府單一或多個部門獨立運行的效能。

這里稱之為“非常政府”，其特點為：非常設，無依法“三定”（定職能、定機構、定編制），大多以領導小組、管委會、聯席會、指揮部等名義設立并開展工作，基本上以某個專項工作結束為限，或自動取消、終止，或調整轉型；非常規，其運作過程大多明確目標和時限或期限，堅持效率優先、程序簡化，注重配合協調，根據專項工作和特定目標任務，形成獨特運作機制，通常稱超常規不違規；非常效，與縣級政府按部門職能落實其權力和責任相比，這種法團組合行政動員能力強，團組責任人通常為一位或多位縣（市）四套班子領導擔任，團員成員多為黨委、政府部門和鄉鎮的領導，實施統分結合的團隊治理機制，目標任務明確，力量配置合理，協調配合到位，資源調度高效。

“非常政府”既是政府職能的轉授權，也是政府職能的現實增強。“非常政府”也可稱“法團政府”，在追求經濟增長的舊常態下發揮了超強功能，在新常態下仍然有其不可或缺的獨特作用。

按照縣域經濟治理體系和治理能力現代化的要求，這種“團隊治理”必須把握好幾個原則。

尊重市場規律。該市場發揮資源配置中的決定作用，不以行政動員干預市場公平競爭，同時為市場運行創造良好的環境。

堅持依法行政。有效處理“團隊治理”與政府職能部門治理的關系，放手讓政府部門依法履行職能，不取代包辦、不行政強迫命令違法違規辦事。

做到務實高效。法團組建必須目標任務明確、隊伍精干高效，防止和避免“對應上級式”“應付檢查式”“形同虛設式”的組建，不能只掛牌不運作。

要建立一套設立、運作、考評、轉型、終止的機制，讓“非常政府”成為縣域經濟治理體系中科學有效的生力軍。

——徹底治理非政府組織對行政與市場的“雙重干擾”。非政府組織指的是沒有與行政機關脫鉤的行業協會、商會、基金會、評審中心、研究會、促進會等。這些組織設立的原意和宗旨是引導行業自律、表達合理訴求、維護合法權益、促進技術交流等。其在實踐中確實也在這些方面發揮了積極的作用。

因其在財政支持、人員安排、行政隸屬等方面與行政機關存在密切關系，特別是在領導班子和干部的推薦、指定和任命上的行政化，使其成了主管部門的一塊自留地和小金庫，成了干部兼職取酬或退休延展自己待遇和影響力的“合理”途徑。

更嚴重的是，這些組織承接了新一輪行政審批取消了的審批事項和權力清單，卻在無須負主體責任的情況下，開展了原屬政府部門從事的技術證書評審發放、專業資質審查發放、行業標準制定、達標評比獎勵、技術培訓及證書發放等事務。此間，發生不少違規操作和違規收費，嚴重增加企業和個人負擔，干擾了市場公平競爭秩序，也成為財政包袱，衍生出腐敗現象。這些，既阻礙了市場在資源配置中的決定作用，也影響了政府更好發揮作用。

縣域經濟治理體系現代化必須讓非政府組織徹底去行政化，切斷利益鏈條，阻隔行政慣性，讓其回歸原型。去年以來組織的清理脫鉤只是開了第一刀，讓行政部門兼職的人員經批準可以兼一個社團組織，且不能取酬。但這離“去行政化”還任重道遠，只有做到各種協會的班子由會員自行選出，經費財政不再承擔，實行自主運行、自負盈虧、自我監督完善，才能成為縣域經濟治理體系中的良性構成。

——切實強化對中介組織的制度和法律約束。在縣域經濟治理體系中，中介組織是重要而又年輕的一族，隨市場經濟發展而成長壯大。主要包括以下內容。

公證性：評估、論證、檢測、鑒定、公證、檢驗等。

代理性：商標、專利、稅務、注冊、報關、法律、會計、審計等代理。

服務性：主要是信息與技術服務，包括咨詢、招標、拍賣、監理、可研編制等。

這些中介大量承接了轉變政府職能過程轉移出來的業務，使政府精簡了工作機構，防止大包大攬，也推進了縣域經濟市場化發展。

不過，由于在發展過程中的先天不足，又與相關聯的政府部門存在著非正常的利益關系，導致市場分割和業務壟斷，造成市場競爭失靈，滋生利益輸送和腐敗行為。

同時，由于這些機構在設立過程中因專業人員多有掛靠兼職，有些倉促培訓領證上崗，業務素質和職業能力較為欠缺，直接影響中介組織業務成果的客觀性和公正性，造成嚴重信用不足。

而在有關法律法規不夠健全、項目業主法律意識不強、有關方面執法不嚴的情況下，這種組織違規執行很少受到法律和責任的追究。

對不合法合規的中介進行清理、責令整改直至退出，是縣域經濟治理的當務之急。必須將其納入政府清單管理，同時對領導干部子女、家屬創辦或兼職自己管理部門業務需求的中介組織進行明確規定，切除利益關系，促進市場健康運行。

轉變縣域經濟治理方式

——完善縣委為領導核心的黨政共同治理機制。縣委在縣域權力格局中處于領導核心地位，在政治動員、權力配置、行政決策、推動“五位一體”建設中起總攬全局、協調各方的作用，這有利于黨的執政基礎的鞏固，也有利于政令統一暢通。

經濟工作是黨的中心工作。縣域經濟治理中，縣域主要發展規劃、產業政策、重大經濟決策、重大經濟改革、重點建設項目，以及土地出讓、資金安排等都由縣委做出決定。縣委實行常委會集體領導，縣委書記作為第一責任人有最終決定權。

雖然制度設計上縣長是法人代表，土地出讓、財政支出等由縣政府班子集體研究，縣長實行“一支筆”審批，但不少地方要么以常委擴大會形式做出決定，要么以土地領導小組或財經領導小組做出決定，由縣政府具體實施，縣長履行法人手續。

制度設計中，沒有規定多大的事情是重大，又因全國縣域經濟總量千差萬別，難以用額度來衡量重大，這就造成在一些地方黨政不分、縣委包攬一切事務。

因而，必須按照黨的十八大精神，全力推進縣政綜合改革，從制度安排上設計新的權力格局，重點理順黨政關系，按清單管理辦法，明確黨政班子權力和責任清單，并實施考核評價，解決因權力邊界模糊形成的因人而異的權力格局。

同時，還要真正發揮縣人大作為代表所在縣人民最高權力機關的作用，切實行使法律賦予的重大事項決定權、人事任免權和監督權。縣級人大代表對人大在履行這方面權力是否到位，也應當有更加嚴格的監督，使縣域依法行政和依法推動經濟治理得到有效貫徹。

——健全以垂直部門為主導的條塊協同治理機制。相對省市與鎮（鄉）村，縣級屬于中觀經濟層面，與上級政府部門和轄區條管科局屬于條塊關系，而與省市政府和鄉鎮屬塊塊關系。

縣域經濟治理是綜合協同過程，條與塊都有著制度設計特定的權力與責任，也代表著各自層面的利益。縣域現有的條管部門有稅務、國土、環保，沿海和邊境縣還有海關、檢驗檢疫等，這些部門從制度設計要求必須超越縣域局部利益，履行代表國家和全局利益的職責權力。

此外，還有歸縣級直管的部門，比起垂直領導部門，這些行政部門容易在縣域治理中實現步調一致、暢通有效。條塊協同治理必須堅持問題導向，切實解決以下幾個問題。

建立垂直部門獨立而不受干擾的行使職權的治理機制。這就要求在干部人事、財政預算、資金管理等方面由條條決定，不受塊塊的約束。

建立垂直部門的履職過程和結果接受縣級黨委和人大進行績效評價的監督機制。這主要防止這些在縣域獨立行使職權的部門不作為、亂作為，也有利于履職能力和績效的提高。

建立重要事件多方溝通協調、聯席處理機制。垂直部門經濟治理主要涉及土地、環保、生態等，事關遠超縣域范圍的重大民生，牽動多方利益，處理起來較為復雜，當事企業在處罰中往往因地方以稅收和穩定為由受到保護。

通過聯席會解決機制，陽光透明協調，既能找到解決問題的辦法，也能做到公正公平，以防止企業違法違規經營事件通過違法違規行為擺平現象的經常發生。

——創新以項目為支撐的公司治理機制。在縣際之間發展競爭中，以項目投融資平臺為支撐的公司誰經營有效，誰就在招商引資中搶占先機，獲得優先發展。誰把平臺建大建好，誰就能引進更具實力品牌的企業，為縣域工業化城鎮化注入強大的動能和生機。縣域經濟上一輪的競爭，無不在這方面一顯高低。

在經濟發展新常態下，不少地方的各類工業區、開發區和城市新區房地產都積累了不少問題，以項目為支撐的投融資運作平臺面臨著嚴峻挑戰，必須有效應對和化解。

2010年6月國務院發布了《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求清理核實投融資平臺的債務，采取新老劃斷原則，對債務進行分類，對公益性舉債而無穩定收入、主要依靠財政性資金償還的投融資平臺公司必須清理；而對承擔公益性項目建設運營任務、有穩定收入的平臺公司，要求落實償債責任，剝離融資功能。

從目前清理結果看，作為融資平臺的公司基本按規定完成清理，但作為項目平臺公司因債務負擔過重難以為繼，在新一輪金融改革創新中實現了貸款轉為債券，縣級債務危機爆發周期得以往后延長，同時作為項目平臺公司的監管也得到了加強。

縣級政府在為舉債經營一籌莫展的時候，國家推出了政府與社會資本合作的新投資建設模式（PPP），即采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營和管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確權利關系，社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。

PPP的推出，國家的大算盤是繼續推進經濟轉型升級和新型城鎮化，轉變政府職能提升國家治理能力，深化財政金融改革和創新投融資機制。可在縣域層面，縣級政府和金融部門的小算盤是緩解政府債務危機，解決公共品提供能力不足和效益低下，規避預算限制地方舉債的監控，減少銀行貸款在政府屆內到期。

PPP推進以來，央企和地方國企積極參與了縣域基礎設施和公共品的PPP項目，而民營資本因面臨“兩難”，參與投資屈指可數。

這是由于目前還沒有一部法律來規范PPP運作，造成法律保障滯后。同時，因公共品的收費管理和定價機制仍然未進入充分市場化，地方政府換屆及人事變動，政策穩定性和承諾兌現程度不確定性，給企業帶來了擔憂。另外，還因社會各方面監督加強和社會資本競爭中擇優選擇帶來矛盾誤解，縣級政府偏好于選擇國有企業。

當前，上級財政審計部門的一項重要監管責任就是切實加強對中介組織在PPP項目評估中的監管，防止在“兩論”特別是財政承受能力論證中，因水分過多而為今后埋下債務危機的隱患和根子。因此，從制度設計上，建立管控機制成為當務之急。

——建立以社會公眾為主體的多元治理機制。縣域層面因其區域范圍有限，經濟活動感受度、獲得感直接，社會公眾對縣域經濟治理中的問題看得更具體客觀，其建議也更有針對性和可行性。

從目前縣域經濟治理公眾參與的情況看，存在參與意愿不強、參與渠道不寬、參與機會與平臺不多、參與的專注度和系統性不夠等問題。如何更加突出公眾參與縣域經濟治理的主體地位，真正建立多元協同治理的機制，這是縣域經濟治理體系和能力現代化的一個重要課題。

首先，必須喚起公眾參與經濟治理的社會責任意識。公共的事情必須公眾廣泛參與，不能有“不在意、不在乎”的心態，更不能養成對政府的完全依賴，必須明確公眾參與經濟治理的權利和義務，極大提高參與的自覺性和能動性。

其次，必須拓寬公眾參與經濟治理的渠道和平臺。政府重要經濟戰略規劃、決策行動、政策舉措等應當廣泛聽取各方群眾意見，多召開相關界別群眾座談，多利用網絡平臺收集群眾意見。特別是隨著政務信息公開，公眾對經濟治理的政府行為有了更加廣泛關注和了解，政府必須高度重視公眾的意見，要有系統整理歸納、有采納吸收形成決策、有落實反饋機制，從而極大調動公眾參與治理的熱情，凝聚公眾參與治理的智慧。

第三，必須加強對公眾參與的宣傳、培訓和引導。要把縣域經濟治理不同時期面臨的問題廣泛告知公眾，同時形成定期問計公眾的工作機制，還要有計劃地進行分類培訓，引導公眾更多關注政府的決策，更系統而不是零散提出建議，更加自覺把自己的行動融入縣域經濟治理的具體實踐。