農村集體經濟產權制度改革策略

王薔

農村集體經濟產權制度改革是在堅持農民集體所有下按照股份合作制的原則，將集體資產折股量化到人，由農民共同共有轉變為農民按份共有的產權制度改革。

作為當前中國農村經濟體制改革的重要內容，這一改革將有效保障農民的財產權利，激發農業農村發展的內在活力，對促進城鄉要素平等交換、建立城鄉發展一體化體制機制具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。

改革存在的主要問題

——集體經濟組織成員權利相對固化。集體經濟組織成員資格界定最終體現在集體成員對集體資產的所有和收益權利，集體收益分配權是農民財產權利的重要組成部分。實踐中，浙江、廣東、成都等地都提出了集體經濟組織成員資格認定辦法和規范程序，有效解決了集體成員的身份界定問題。

在各地實踐中，集體成員權利大多相對固化，即成員權只能退出，不能轉讓。從長遠看，這制約著集體成員通過市場化機制來使其財產權利實現最大化。隨著城鄉要素的加快流動，財產流動性與集體經濟組織成員資格封閉的矛盾將引發新的問題。

——集體土地成員身份權與財產權矛盾突出。根據我國現行法規政策，對集體經濟組織成員而言，集體土地既是一種“天然”身份權，又是一種財產性權利，土地成員權作為一種身份權，隨著成員的離開或去世承包權利就消亡；土地用益物權是一種“生不增、死不減”的財產權利，兩種權利在現行法律和政策中都能找到依據，這導致了集體經濟組織在重構和發展過程中面臨成員權利邊界模糊等現實問題。

——集體經濟組織職能不清。長期以來，在集體經濟組織“弱化”“虛化”的背景下，我國大部分村（社）的集體資產管理職能都是由村（居）委會代理，形成了村（居）委會既是村（社）社會管理機構，又是集體經濟管理機構的雙重職能。農村產權制度改革后，部分地區重構了集體經濟組織，將經濟管理職能從村（居）委會中分離出來，但這又造成了另一個問題，即：由于集體資產劃歸集體經濟組織，村（居）委會缺少收入來源，無法行使社會管理職能，只能由集體經濟組織承接。

——農村集體經濟組織治理結構混亂。針對產權制度改革后的集體經濟組織治理結構，試點區域采取了不同形式。一是有限責任公司形式。其股東只能在50人以下，與村組集體經濟組織成員眾多的特點不相適應，大部分集體經濟組織成員的權利難以得到法律的認可和保護。二是社區股份合作社形式。但由于是較特殊的法人，對它沒有專門的稅收、財務制度，因此，在稅收、財務方面所執行的是適用于公司法人的相關制度，在運營中社區股份合作社稅費負擔較重。三是經濟合作社形式。經濟合作社是一種組織創新，但由于經濟合作社不是法人主體，無法作為出資人對外投資，這在一定程度上影響了經濟合作社的持續發展。

——集體建設用地流轉制度改革仍未取得實質性突破。集體建設用地是集體經濟的核心資產。目前，集體經營性建設用地流轉制度改革取得較大進展，取消了對土地流轉范圍、流轉方式等的限制，明確“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”集體經營性建設用地流轉收益也成為許多集體經濟組織重要的收入來源。但集體經營性建設用地在集體建設用地總量中所占比重極小，其能夠為集體經濟帶來的收益總量也十分有限。

推進改革對策建議

——明確集體經濟組織法人地位和成員認定標準。一是明確集體經濟組織法人地位。建議開展前期調研，盡早啟動《農村集體經濟組織法》地方立法工作。通過地方立法，規定農村集體經濟組織為農村集體資產的唯一經營管理主體和法定主體，明確新型集體經濟組織的內涵、性質、功能和職責，賦予股份化改革后的新型集體經濟組織法人地位。二是保障農民集體經濟組織成員權利。成員權界定十分復雜和敏感，原則上要充分尊重農民意愿，切實發揮農民當家做主的作用，把具體的問題交給村兩委、農村集體經濟組織或者村民議事會等自治性組織去解決。要依法保障新生、婚嫁等新增人員的合法權益。

——逐步推進集體經濟股份制改革。一是加快推進資產量化。在清產核資的基礎上，應合理確定折股量化的資產范圍、量化方式等事項。在成員資格認定的基礎上，應及時進行股權分配，確定股權配置比例。現行法律、法規和政策沒有明確規定的事項，應按照程序，經村集體經濟組織成員大會民主討論通過后方可實施。二是科學設置股份股權。集體資產的股權設置應以個人股為主，原則上應將資產全部量化到個人，盡量不留死角。如確需設置集體股，則應尊重農民群眾的選擇，由集體經濟組織通過公開程序自主決定。三是完善收益分配制度。資產量化、確權確股后，集體經濟組織成員按照擁有股權的比例進行收益分配。促進城鄉資源要素合理流動，加快探索集體資產股份有償退出及抵押、擔保、繼承權的實現形式。

——探索建立開放的集體資產股權流轉機制。一是探索股份股權的有償退出機制。可采取兩種方式：一種是由集體經濟組織對退出承包地、宅基地等集體財產權利的成員進行貨幣補貼，退出部分由集體統一持有；另一種是退出的成員向集體經濟組織內部其他成員轉讓其股權，由受讓者支付相應的貨幣，不與集體經濟組織發生直接關系。完全退出的成員，其戶口關系應遷出本村，不再享受集體經濟的收益分配權以及選舉權、被選舉權等政治權利；部分退出的成員應享有其未退出部分的財產權利，自愿選擇是否遷出戶口，如果沒有遷出，應享受政治權利。二是探索新增人口的股份股權獲得機制。集體經濟組織的存量資產原則上不再進行調整，新生和嫁入人口可通過繼承、流轉等方式獲得股權。試點外來人口通過向集體或者個人出資購股的方式，獲得集體經濟股權。制定相關的辦法制度，在滿足一定條件的情況下，允許獲得集體經濟股權的外來人口遷入戶口，獲得集體經濟組織成員資格，享受本集體的經濟和政治權利。

——建立健全集體經濟管理體制。一是進一步明確村黨支部、村委會和村集體經濟組織的關系。使其各司其職，形成在村（社區）黨支部領導下，村委會（社區居委會）負責社會管理與公共服務職能，農村集體經濟組織負責集體資產經營管理的體制。村委會（社區居委會）不再承擔村集體經濟的經營管理職能，也不干預集體經濟組織的經營管理；農村集體經濟組織獨立開展農村集體資產的經營管理。二是構建新型集體經濟組織的現代治理結構。改制為股份制公司和股份合作社的新型集體經濟組織，應建立“成員代表大會、董事會、監事會”的組織架構，通過全體成員投票選舉和自主決定，培養和選擇年輕、政治素質好、開拓進取的成員成為職業經理人，進入董事會、監事會。鼓勵有條件的新型集體經濟組織合理設置經營管理股，外聘懂經營、會管理的專業人員擔任職業經理人，開展資產經營活動。三是建立健全新型集體經濟組織的監督制度。全面落實財務公開、民主理財和內部審計監督，加強對成員權利與責任的教育宣傳，增強組織成員的民主意識和責任意識。同時，加強各級經管部門建設，充實力量、理順關系，充分發揮其專業指導與監管的職能，必要時可以聘請第三方中介機構加強審計監督工作。

——積極開拓集體經濟發展新路徑。一是鼓勵集體經濟實力較強的城中村和城鄉結合部盤活集體建設用地。積極依法參與城鎮建設和發展商貿業、鄉村旅游業，通過招商引資建造廠房、市場、商貿房和倉儲設施等二、三產業載體，加快發展集體物業經濟和農村二、三產業，采取“資源+資本”方式吸引社會資本開發新的產業項目。二是鼓勵集體經濟較弱的丘陵和遠郊農村開發經營集體資源。在農村土地和房屋確權頒證的基礎上，支持村集體開展土地整理，通地自主經營或對外合作，盤活農村集體經營性建設用地、宅基地等，進一步發展壯大集體經濟，為實現按股分紅創造條件。鼓勵興辦農民專業合作組織和土地股份合作社，開展農業適度規模經營，發展設施栽培、溫室大棚等現代農業，在產前、產中、產后各個環節服務中獲得經濟收益。