產權制度改革下農地流轉問題研究

曾旭暉

近年來，改革農村土地產權制度促進土地適度規模經營成為推動我國農業現代化的重要路徑。十八屆三中全會明確提出要“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。

截至2015年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.47億畝，占家庭承包耕地總面積的33.3%。隨著規模的擴大，土地流轉也呈現出主體多元、形式多樣的發展態勢。如何進一步引導農村土地經營權有序流轉，發展農業適度規模經營，是新一輪農村集體產權制度改革試驗與試點的重點內容。本文研究分析在農村土地利用方面存在的問題，并提出相應的政策建議。

農村土地流轉存在的主要問題

——土地流轉過程中農民利益保護問題。一是簡單化的行政干預手段來推進土地流轉和適度規模經營，農民的主體地位沒有得到體現。從根本上看，土地流轉是路徑而不是目的，不能為流轉而流轉。在工作推動過程中，地方政府存在急于求成的現象，以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營，從而損害了部分農戶的切身利益。特別是有的地方定任務、下指標，或將流轉面積、流轉比例納入績效考核等行政方式推進土地流轉。這種“越位”式行政干預往往導致農民土地權益受到其他利益主體的剝奪，甚至形成農民群體被大規模地擠出農業生產過程的嚴重現象。

二是土地流轉收益以簡單的租金支付為主，農民失去與農業產業發展的聯系。大量調查顯示，雖然土地流轉形式多樣，但是“長期出租、固定租金（實物）、每年支付”仍然是當前土地流轉的主導模式。多數采取的按實物當年價格計算租金的方式，雖然基本保證了土地流轉收益的安全性，但農民仍然難以充分參與農業規模經營過程和分享產業增值收益。

三是發展規模經營中工商企業對農戶的排擠。在地方政府大力推動的土地流轉中，基于利益驅動的城市工商資本大舉進入農業，所形成的公司農業模式以更快的速度擴張。但是工商企業長期、大面積租賃農戶承包地，存在浪費農地資源、套取政府支持資金、損害農民土地權益的現象。一旦出現經營風險，工商企業往往一走了之，留下難解決的經濟矛盾和社會矛盾。

——適度規模經營支持政策適應性問題。一是原有的普惠式農業補貼缺乏激勵效應。由于補貼是直接劃撥給農戶，導致補貼與農業生產經營脫節，從而失去了鼓勵農業生產的激勵效應，相關部門也缺乏抑止土地拋荒的必要手段。針對種糧大戶的政策性補貼相對于非種糧農戶來說也缺乏激勵效應。此外，針對新型農業經營主體生產特征的農業補貼還不明確。比如農機補貼的范圍太小，許多家庭農場適用的農機不能適用。

二是基礎設施建設偏向龍頭企業，忽視專業大戶、家庭農場等的現實需求。為了吸引企業進入，地方政府往往根據企業生產需求進行農村基礎設施建設，家庭農場對農田水利設施、機耕道路、農產品倉儲、晾曬場、機具庫等生產經營性基礎設施的各類需求往往得不到滿足，從而嚴重影響了其生產效率。

三是針對農業社會化服務的扶持政策有待完善。由于“三權分置”可能導致產權進一步細分，從而提高交易成本，阻礙分工深化，對農業服務規模經營的需求更為迫切。但是相對農業生產環節而言，對農業社會化服務的政策支持尤為薄弱，不適應的矛盾更為突出。

——“三權分置”下土地經營權抵押問題。一是相關法律法規沒有體現承包權與經營權相分離的產改成果。把經營權同承包權分離，明確了抵押物為一定期限的預期經營收益，從而有效地解決了土地抵押中的法律法規問題。但是現有法律法規都是以“承包經營權”為對象，如《物權法》規定土地承包經營權可以采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。如何修改現有的描述，體現“三權分置”的土地制度創新，是一個亟待解決的問題。

二是農業風險分擔機制有待完善。農村經濟抗自然災害的脆弱性及農產品受經濟周期影響的復雜性，基于預期收益的土地經營權抵押貸款的風險較大。由于相配套的自然災害保險和農業風險分擔機制還不健全，金融機構在涉足相關業務時不敢有大的突破。在制度設計上就必須要考慮經營失利情況下處置農戶抵押物的問題。

三是農村產權自身的特點引發潛在抵押風險。首先，農村產權權屬的多重性導致農村產權一權多抵風險。例如，有些水面既有水域灘涂養殖權證，也有土地承包經營權證。其次，農村產權構成復雜、多樣，難以形成一個規范和權威的指標體系，實際操作中存在評估失準的風險。第三，抵押物權利再次流轉的受權主體模糊，可以是鄉鎮、村委會或者村民集體，一旦發生不良貸款，銀行很難實現獲得債權處置權。

推動農村土地流轉的政策建議

——堅持農民的主體性地位，健全農地流轉保障機制。土地問題涉及億萬農民切身利益，在土地權屬界定和土地利用等體制機制創新上，都要以農民為主體，以不損害農民權益為原則。首先，要保證農民的土地收益權主體地位。讓要從程序上確保農民有行使土地產權權能的能力，自主決定流轉形式和獲得收益的方式，不能以少數服從多數或集體組織的名義侵犯農戶利益。其次，建立土地流轉農戶的社保制度。弱化土地對農民的福利功能、保障功能，通過財政資金提升相關人群公共服務水平，如增加社保繳費檔次和財政補貼比例，在農村社區設立集中供養點等。第三，探索耕地保護經濟補償機制。對于土地利用現狀為耕地的保護主體，應當加大補貼力度。

——調整支持政策向適度規模經營傾斜。推動適度規模經營符合我國當前農業發展的實際，應充分利用農村土地產權改革的時機，完善政策體系，校準政策目標，將發展適度規模經營的家庭農場、專業大戶等新型主體作為政策扶持的核心。應調整農業補貼、基礎設施建設、連片高標準農田建設等政策的投入方向，支持新型農業經營主體建設糧食烘干、農機場庫棚和倉儲物流等配套基礎設施。鼓勵新型農業經營主體開展農業社會化服務，通過托管、代耕、集中防控等多種形式，為分散主體產前、產中和產后的田間工作提供高效、便捷的專業服務。通過財政累加補貼提高對新型經營主體購買農機的補貼，拓展農機補貼目錄，增加丘區、山地等地適用的中小型農機具所占比例。

——創新支持農村土地流轉的金融政策。對于轉入土地、發展規模經營的專業大戶或農業企業來說，在土地經營權融資方面需要有針對性的政策支持。應進一步增強農村土地等資產的抵押融資能力，賦予承包土地經營權、農村土地收益權等的金融抵押權能；建立農村土地價值評估系統，引進土地評估中介機構，以立法形式賦予其合格的評估資質。探索合理的農村土地抵押貸款風險擔保機制，可采取“機構或資金擔保+土地承包經營權”模式，重點支持農業龍頭企業、農業行業協會、農民專業合作社等組建農業擔保公司或設立農業擔保基金，開展第三方反擔保中介服務。在農戶不能如期償還貸款時，保留其原有的土地承包經營權，探索通過讓渡抵押物收益權的方式，待清償債務以后恢復行使權利。

——構建基于市場機制的土地流轉體系。在我國農村土地承包關系長久不變的現實下，建立健全農村土地經營權流轉體系是實現農村土地權能的有效路徑。土地流轉體系建設應體現市場配置資源的基礎性作用。應完善產權平臺交易機制，制定統一的農村產權交易管理辦法和交易規則，拓展交易平臺服務；在農戶自行流轉較多的地區設立村級農地流轉服務點，將其納入流轉平臺體系中來。建立農村土地流轉價格評估體系。參照城鎮土地估價流程，對農村承包地進行分等定級，并制定基準地價，作為土地流轉的政府指導價，但是最終價格由市場決定。建設和完善省級農村土地流轉信息平臺建設，拓展農村承包地流轉信息的傳播范圍，使農戶和各類新型經營主體能夠公開發布和獲得土地的供求信息，降低流轉主體的信息成本。增強鄉鎮產權服務中心職能，擴充鄉鎮農村產權流轉綜合服務中心職能范圍和人員編制，使其具備流轉合同的擬定、審核和公證的資質，并拓展其服務范圍。